Польська реформа та українські наміри

Схоже, що незабаром багатостраждальна територіальна реформа знову стане одним із центрів уваги. Її проведення — невід’ємна складова майбутньої коаліційної угоди. Проект реформи в Україні досить часто порівнюють з успішним польським варіантом. Останній спирається на трирівневу систему незалежного самоврядування: гміна (територіальна громада) — повіт — воєводство. Подібну структуру пропонують й в Україні. Вже понад півроку в нашій країні діє польсько-українська група експертів з питань реформи місцевого самоврядування та децентралізації влади в Україні. З проханням пояснити спільні та відмінні риси між польською та українською ситуаціями ми звернулися до одного з експертів — Маркіяна ЖЕЛЯКА.

У цілому, на думку п. Маркіяна, реформа з децентралізації — таке удосконалення, після якого зміни взаємин локальних спільнот та центральної влади стають незворотними. Цим вона відрізняється від деконцентрації влади — тут новий перерозподіл цілком можливий. Досі в Україні не спостерігалося спроб реального реформування місцевої влади у польському розумінні — лише «косметика». У нашій державі кошти й надалі розподіляються переважно зверху вниз, а не навпаки. Тобто діє соціалістичний радянський підхід.

У Польщі від нього відмовилися вже двадцять п’ять років тому — разом із першим етапом реформи місцевої влади 1989—1990 років. Щоправда, засади змін розробляли опозиція в особі «Солідарності» та група науковців на чолі з професором Єжи Регульським, починаючи з 1981 року. Тож на момент зміни влади та формування першого посткомуністичного уряду Тадеуша Мазовецького цілісний концептуальний пакет пропозицій був готовий — залишалося зробити фінансові розрахунки та дати старт реформі. Спочатку — на рівні гміни. Вже у березні 1990 р. нове законодавство стало реальністю, а в травні відбулися демократичні вибори до гмін із новими повноваженнями та ресурсною базою. З’явилося три види гмін: міські, сільські, мішані. Десятки тисяч держслужбовців перейшли на службу до місцевого самоврядування, а в країні розгорнулася масова освітня кампанія з навчання депутатів та підвищення кваліфікації різних посадовців новим умовам управління та господарювання.

Тобто поляки отримали результат, бажаність якого нині декларує Україна. Але за дещо кращих стартових умов: у переважній більшості випадків у нашої сусідки не було потреби укрупнювати гміни. Їх нараховувалося 2 479 (для порівняння: в Україні — біля 11 тис.) за майже оптимальної середньої чисельності (з точки зору використання бюджетних коштів) 5—8 тис. осіб. Хоча продовжували працювати й менші гміни — біля або трохи більше тисячі мешканців — у тих випадках, коли їхню реорганізацію чомусь визнавали недоцільною (скажімо, через малу щільність населення та велику відстань до центру ймовірної гміни).

Інша перевага — у Польщі зберігалися територіальні межі довоєнних гмін, а це означало, що принцип повсюдності місцевого самоврядування фактично вже існував. Тож кордони гмін практично не переглядали.

Держава принципово на користь гміни вирішила майнове та фінансове питання — землю та всі об’єкти, що були на її території, крім стратегічних, визнавали власністю громади. Таким чином, державна монополія на власність залишилася в минулому, а громада отримала необхідні для свого функціонування ресурси. Що ж до грошей, співвідношення орієнтовно таке: ВВП Польщі втричі більше, ніж України, а середній дохід на душу населення у середньостатистичній польській громаді більший аналогічного показника в Україні в тридцять разів. Тобто у Польщі вистачило політичної волі, щоб здійснити реальну децентралізацію фінансів. Таке собі перевтілення засад Магдебургії. Що, зрештою, сприяло економічному розвитку нашої західної сусідки — вже двадцять два роки поспіль польська економіка демонструє виключно зростання. Чи не єдина в Європі.

Для практичного впровадження реформи багато що важило введення посади уповноваженого уряду з питань реформи самоврядування, який підпорядковувався виключно прем’єр-міністру. Він, за посередництвом незабаром створеної структури представництв на місцях, міг впливати на будь-яке управлінське рішення, що зачіпало питання реформи самоврядування, та оперативно виправляти виявлені помилки. Таким чином, блокувався спротив реформам як на рівні центральних відомств, так і місцевої адміністрації.

Реформаторам довелося відповісти перед виборцями втратою влади — в результаті чергових виборів більшість отримала посткомуністична партія. Тож реформа загальмувалася, але вже зроблене на рівні гміни змінити виявилося неможливо. А невідворотність — вирішальний критерій успіху реформи.

Після повернення нащадків «Солідарності» до влади 1997 року почався другий етап реформ. Зрештою, як з’ясувалося, така пауза скоріше пішла на користь, ніж нашкодила, адже сприяла кращій підготовці до змін на другому (повіт — район) та третьому (воєводство — область) рівнях — реформатори, перебуваючи в опозиції, продовжували працювати над своїми розробками. Місцеві вибори 1998 р. запустили запровадження місцевого самоврядування на рівні повіту та воєводства. Вони мали займатися питаннями, що виходили за межі повноважень гміни. Тоді ж замість 49 утворилося 16 воєводств (спочатку планували 12). Їхній розмір мало чим відрізняється від нинішніх областей в Україні — найменше воєводство нараховує біля 1 млн мешканців (Опольське, 2014 рік), а середнє — 2,5 млн. А от повіти майже не укрупнювали — вони виявилися доволі великими. Всього нараховується 380 повітів, з них 316 — земські та 64 — міські (більші міста отримали одночасно й права повітів). Середній повіт у Польщі нараховує біля 83 тис. мешканців, а найменший — 22 тис. Щоправда, центр повіту мали визначити самі гміни, а для його формування вимагалося не менше 5 та не більше 8 гмін. Таким чином, польські повіти дещо більші, ніж українські райони, але тут розрив не такий великий, як у випадку співвідношення гміна-громада. Представництво державної влади запроваджувалося лише на рівні воєводства (воєводу призначає прем’єр), а в повітах діють обрані старости. Втім, ні перший, ні другий не мають правових, організаційних чи фінансових важелів, щоб безпосередньо управляти гмінами — у повітів чи воєводств свої повноваження, а у гмін — свої, вони не перетинаються. Знайомої нам ієрархічної підпорядкованості немає — кожна самоврядна одиниця сама собі господар.

Отже, в цілому, якщо звернути увагу на реалізацію реформи децентралізації в Польщі та пропозиції, що обговорюють в Україні, спільне між ними — насамперед мета та, в принципових рисах, кінцева структура управління. Але існують серйозні відмінності: в Польщі реформі передували кількарічні ґрунтовні та погоджені розробки опозиційних сил; польські реформатори не боялися «спалити» себе як політиків у прагненні здійснити незворотні зміни й починали їх одразу після отримання влади, максимально ефективно використовуючи кредит довіри виборців; Польща не потребувала укрупнення територіальних громад, бо їхні кордони забезпечували дію принципу повсюдності; так само непринциповим виявився розмір повітів — тож тут головним питанням було повноваження та ресурси, а не чисельність і площа; укрупнення ж потребував, насамперед, рівень воєводств, який в Україні принципових змін не вимагає; перший та другий етапи реформи (базового та проміжного рівнів) виявилися розділеними у часі — фактично сталося так, що лише вирішивши проблемні питання рівня громади, поляки перейшли до наступних щаблів.

Щодо останнього зауважимо від себе: для Польщі розрив обумовлювався, значною мірою, політичними питаннями, але до нього в умовах України, на нашу думку, варто придивитися уважніше. Справа виглядає так, що успіх реформи, зрештою, вирішальною мірою визначається на базовому рівні, тобто громади, а не на штучному — району й області. Саме на рівні громади в Україні найбільші проблеми — значно масштабніші, ніж у Польщі. Крім того, існують міркування іншого порядку. На нашу думку, в Україні діють доволі впливові політичні сили, надзвичайно зацікавлені в проведенні косметичної територіальної реформи та децентралізації влади — виходячи з розуміння власних інтересів. Щоправда, знаходяться вони не в урядових колах — нинішніх чи незабаром прийдешніх. Йдеться про ті самі політичні сили, що на початку 2005 року стали безкомпромісними прихильниками місцевого самоврядування, втім, на початку березня 2010 року вони карколомно перетворилися на жорстких централізаторів (точніше, повернулися до своїх першоджерел). Тепер ці ж самі фігуранти знову прагнуть до найшвидшої передачі владних повноважень реформованим районним та обласним радам із майбутніми омріяними виконкомами. Не важко здогадатися, навіщо такий крок потрібен — на виборні посади Закон України «Про очищення влади» не поширюється, чи не так?

Тому в українському варіанті краще на першому етапі опертися на існуючі місцеві державні адміністрації й за їхньою допомогою провести реформу громади. Справді, для звітності про децентралізацію влади достатньо попрацювати з так званим штучним рівнем, сформувавши відповідні виконавчі структури при радах та передавши їм частину повноважень і ресурсів. Чи хоч одне принципове питання таким чином вдасться вирішити — не факт. А от загроза політичного реваншу та подальшого послаблення центральної влади вимальовується цілком осяжно. На наше переконання, лише спираючись на реформовані громади, можна змінювати місцеву управлінську вертикаль.

Наведені міркування жодною мірою не заперечують необхідність територіальної реформи в Україні як такої — питання лише у послідовності кроків. Як жартома зазначив Маркіян Желяк: реформа — як одруження. Ідеального рішення немає, але краще наважитися, ніж безкінечно чекати.