Войцєх Місьонг: «Якби я починав реформу, я б почав її з ліцеїв»

Чому в Україні відсутні сильні територіальні громади? На думку Анатолія Ткачука – одного з «батьків» місцевого самоврядуванння в нашій країні – причина в тому, що свого часу держава не реформувала базовий рівень самоврядування – не створила спроможні громади. На відміну від Польщі, яка почала реформу самоврядування з формування спроможних гмін (так називаються громади у Польщі), Україна пішла шляхом делегування повноважень згори до низу. Як наслідок, більшість громад не в силах були їх виконувати, тому повертали їх на рівень районів.

Прийнята в квітні минулого року концепція децентралізації та процес, який вона запустила, покликані надолужити згаяне, створивши спроможний базовий рівень самоврядування, чітко розподіливши між різними рівнями влади повноваження та надавши кожному з них ресурси для їх здійснення. Перший серйозний крок на цьому шляху був зроблений у грудні минулого року, коли зі змінами в бюджетному кодексі відбулася фіскальна децентралізація, яку політики часто називають «бюджетною децентралізацією».

Чи в достатньому темпі ми рухаємось на шляху до децентралізації та на чому варто в першу чергу концентрувати свою увагу далі – в нашому інтерв’ю з експертом з питань публічних фінансів Войцєхом МІСЬОНГОМ. У 1989-1994 роках він займав посаду заступника міністра фінансів Польщі  (в т.ч. був заступником Лєшека Бальцеровича) та відповідав за фіскальну децентралізацію, підчас проведення реформи місцевого самоврядування. Відзначимо що польський експерт є автором нової редакції Бюджетного Кодексу в Польщі. На даний момент пан Місьонг – радник голови Верховної контрольної палати Польщі.

ПРО ГОТОВНІСТЬ УКРАЇНИ ДО ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

— В Україні децентралізації дійшла до того моменту, коли потрібно вносити зміни в Конституцію. На вашу думку, наскільки ми готові до цієї реформи? Як ви оцінюєте перші кроки до децентралізації, які Україна зробила в грудні минулого року?

— Це нелегке запитання, адже його потрібно розглядати з різних точок зору. З точки зору уряду, ця реформа відбувається. Звичайно, хочеться, аби процес відбувався швидше.

 Те, що Кабінет міністрів України зробив в грудні 2014 року, в частині бюджетної децентралізації, це добре. Потрібно рухатися в цьому ж напрямку. Тому тепер потрібно робити крок за кроком юридичну базу для цієї реформи. Здається, що це можна зробити більш швидше, але це не так.

На питання наскільки люди готові до самоврядування мені важко відповісти. Наскільки вони розуміють користь від того, що, наприклад, містом реально керує рада та виконком, котрих вони самі обрали? Наскільки вони розуміють користь від того, що пріоритетні політики в місті можуть бути іншими ніж в країні, тому, що потреби в місті інші? Наскільки достатньо є людей, які готові взяти на себе відповідальність управління справами мешканців. Люди, мабуть, не зовсім готові. Але з чогось потрібно починати…

— Відсутність людей, які були б спроможні взяти на себе відповідальність за управління справами мешканців, не є тією проблемою, яку не можна виправити. Наскільки, на вашу думку, важлива підготовка таких людей? Коли вона має відбуватися і як? Можливо ви розкажете про позитивний досвід у вашій країні.

— Наш досвід зовсім інший. Тому що в Польщі в 1989 році, коли ми починали не просто реформу децентралізації, а реформу всього устрою країни, були локальні адміністрації. Були люди, які мали адміністративну підготовку. Вони знали, як це працює. Це те, чого сьогодні в Україні вже немає.

Чи потрібна людям, які мають управляти містами, підготовка? Моя відповідь – звичайно! Але найкращий спосіб їх підготувати – це дозволити людям це робити. Навіть, якщо вони не до кінця готові. І ми вважаємо, що краще було б підготувати людей перш ніж передавати владу на місця, щоб вони ще щось знали. Ще чогось навчилися. Повірте, вони дуже швидко навчатимуться, коли почнуть це робити.

По-перше, не потрібно боятися помилок. Нехай піде процес. Тому що, теоретично навчати, як потрібно діяти, дуже складно. По-друге, якщо уряд зробить помилку, то це відчує вся країна, якщо влада міста зробить помилку, то її відчують лише ті, хто в ньому живе. Наступного разу влада її не повторить, але масштаб негативних наслідків буде значно меншим.

«КРАЩЕ НЕ РОБИТИ РЕФОРМУ САМОВРЯДУВАННЯ ВЗАГАЛІ, АНІЖ ІМІТУВАТИ ЇЇ»

— До прикладу, за 26 років, після проведення реформи децентралізації, у Польщі різні керівники міст стикалися з низкою проблем та викликів, і вже зуміли напрацювати певні успішні моделі та практики їх вирішення. Може краще спершу нашим мерам постажуватись в Польщі, аби не робити помилок там, де вже існують успішні «рецепти» їх недопущення, а вже потім братися до роботи?

— Це завжди допомагає! Я також гадаю, що подібні стажування можна робити всередині України. Тому що ви маєте муніципалітети, які навчилися вирішувати певні проблеми… Потрібно допомагати одне одному. Але й у Польщу ми запрошуємо.

—  То як ви оцінюєте темпи реформи децентралізації в Україні? Чи є щось, в чому ми вже безнадійно відстали? І чи є щось, що слід терміново надолужувати?

— Проблема не лише в тому щоб написати закони, потрібно ще щоб вони пройшли через парламент. Виходячи з політичної ситуації в Україні, мені важко відповісти, чи можливо зробити так, щоб цей процес пішов в парламенті швидше. Якщо в даний момент складається така ситуація, що парламент не проголосує за реформу, то краще почекати.

Якщо для пришвидшення процесу йти на компроміси і робити щось подібне на справжнє самоврядування, то краще не починати. Потрібно зробити так щоб в селах та містах люди відчули, що є самоврядування. Щоб те, що відбувається в місті, залежало від них. Від тих людей, яких вони обирають в мери, та тих, кого вони обирають до місцевих рад.

Чи можна зробити більше? Не знаю. І, правду кажучи, я намагаюсь цим не займатися. Моя справа допомогти зрозуміти, як краще це зробити. Порадити що краще робити, а що – ні. А як це зробити в політичному плані, це вже не моя відповідальність.

«…МІСТА ПЕРЕСТАНУТЬ ВИТРАЧАТИ ГРОШІ НА РЕЧІ, ЯКІ ЇМ НЕ ВАЖЛИВІ»

— Фіскальна децентралізація, яку проголосували в грудні минулого року, була першим серйозним кроком до децентралізації влади в цілому. Як наслідок міста обласного значення отримали можливість мати спроможний бюджет та можливість ним розпоряджатися. В перспективі, після завершення формування спроможних громад, всі територіальні громади самостійно розпоряджатимуться місцевими бюджетами. Яким ви, як експерт з публічних фінансів, бачите ефективне розпорядження цими коштами, як краще громадам складати бюджет та що варто враховувати при його плануванні?

— Завжди при складанні бюджету прагнуть мати більше видатків ніж є доходів. Завжди хочеться мати більше витрат, ніж є на те грошей. Це примушує владу думати про пріоритети. Якщо потреб більше, ніж доступних грошей, потрібно обирати ті видатки, які є більш важливіші.

— Ви маєте на увазі програмно цільовий метод планування бюджету?

— Так. І сила місцевого самоврядування в тому, що ці програми будуть в різних містах різними. До прикладу в Польщі останні 15 років держава багато публічних грошей використала на будівництво доріг, адже вони були дуже поганими. Міста ж могли самі вирішувати куди витрачати свої бюджети. Вони самі визначали, що їм важливіше: чи це були дороги, чи щось інше… Відповідно, на це, в першу чергу, витрачалися гроші.

Спершу визначаємо основні пріоритети, а вже потім розподіляємо гроші. І те, що ми маємо робити в першу чергу, має залежати від того, що думають мешканці міст. І може бути так, що навіть в двох подібних містах це будуть різні речі. Одних мешканців турбує відсутність нормальних доріг, а інших – турбує, що в школі погані вчителі. А це значить, що потрібно їх замінити та щось змінити в процесі управління школами.  І вони це роблять.

Але для цього система має точно визначати, які ресурси є в розпорядженні органів місцевого самоврядування та які доходи вони можуть збирати самі. І дуже важливо, щоб не обмежувалась свобода використання цих коштів. Держава не має давати органам місцевого самоврядування вказівку, як формувати бюджетні видатки. Громади мають мати власні кошти та можливість вільно ними розпоряджатися.

Коли гміни з 1990 року отримали право визначати власні видатки, вони отримали бюджетну економію в 10-15 %. Тому що в системі, в якій визначені видатки заздалегідь, вони втрачали гроші. А після отримання свободи розпоряджання власними коштами, вони перестали витрачати гроші на ті речі, які їм неважливі.

«КООРДИНАЦІЯ І КОМУНІКАЦІЯ - ДВІ КЛЮЧОВІ ПРОБЛЕМИ УКРАЇНИ»

— Якими ви бачите сьогодні ключові проблеми України, і – шляхи їх вирішення?

— Питань у вас багато. Можливо, якщо ми подивимося на всі проблеми України, як в держави та економіки, то виявиться, що децентралізація не є головною проблемою. Я так відчуваю. Можливо я не правий. Є й інші, які є більш важливі ніж децентралізація.

Можливо це координація діяльності між Кабміном та іншими органами влади. З досвіду нашої роботи з міністерством фінансів та міністерством регіонального розвитку, мені здається, що співпраця між ними могла би бути кращою. Це дуже важливо. І я цього, на жаль, не побачив.

 Потрібно пояснювати людям чому це потрібно, щоб вони розуміли користь від реформ. До прикладу, реформа децентралізації означає появу в громадах власних ресурсів та права ними розпоряджатися.

— Як ви бачите шляхи вирішення цих проблем?

— Для вирішення проблеми координації дій між різними органами влади важливий сигнал зверху. В кожній країні існує проблема координації між міністерствами. Якщо є 15 міністерств, кожне з них буде думати, що воно найголовніше на думку його міністра. І це нормально. Важливо, що зробить прем’єр-міністр. Чи він зможе пояснити, що вони всі головні і мають між собою взаємодіяти, чи ні.

Комунікація ж – це дуже велика робота. Це потрібно робити кожного дня. Кругом, де це можливо. Проте зробити якусь величезну централізовану програму комунікації, мені здається, дуже важко. Але потрібно користуватися кожною можливістю, щоб пояснити людям, що реформа децентралізації не покликана зробити людям гірше чи обтяжити їх новими обов’язками. Її покликання – передати справи громад в їх руки. Щоб люди в більшій своїй масі захотіли це зробити. І це зробити не просто, оскільки з 1918 року нас всіх вчили, що «улюблена держави нам все дасть». При цьому ми просто маємо радіти та бути вдячними за те, що нам все дали. Ми всі були тоді так виховані.

Але як в Польщі, так і в Україні, вже виросло нове покоління. У вас також є багато студентів, які народилися вже після 1990 року. За якісь 2-3 роки вони будуть керувати країною. Мені здається, що потрібно говорити з ними. Якби я зараз починав реформу децентралізації в Польщі, я б почав її з ліцеїв.

— Тобто починати потрібно з освіти?

— Так. Тому що людям, яким 16-18 років, краще поясними в чому справа, чим людям, які 50 років прожили при іншому державному устрою.

P.S. Зустріч з Войцехом Місьонгом відбулася за сприяння Фонду Міжнародної Солідарності.