До двадцятої річниці Будапештського меморандуму

5 грудня відзначатиметься 20 річниця укладення лідерами України, Великобританії, Росії та США Будапештського меморандуму «Про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї» (ДНЯЗ, 1968 р.). Дві інші ядерні держави — Китай і Франція — висловили аналогічні гарантії Україні у формі заяв (заява уряду КНР від 4 грудня і Декларація Франції з супровідним листом президента Ф.Міттерана від 5 грудня 1994 р.), хоча формально і не підписували Меморандум. Тактичну ядерну зброю було виведено з України  1992 року, а весь процес ядерного роззброєння завершився  1996-го, останню шахтну пускову установку міжконтинентальних ракет РС-22 (SS-24) було знищено 2001 року. Поточний,  «ювілейний», для Меморандуму рік став роком руйнації міжнародних гарантій, закладених у цьому міжнародно-правовому документі, серед яких: поважати незалежність, суверенітет та існуючі кордони України; утримуватися від загрози силою або її застосування проти територіальної цілісності, політичної незалежності та економічного примусу. Генеральний секретар ООН Пан Гі Мун  наприкінці березня ц.р. після анексії Росією Криму заявив, що ядерні держави порушили зобов’язання, гарантовані Україні Будапештським меморандумом, надійність цих гарантій серйозно підірвана, а наслідки, як для національної безпеки України, так і для нормативних документів з нерозповсюдження ядерної зброї є глибинними. Міністр закордонних справ Польщі (нині — маршал Сейму) Р.Сікорський у вересні заявив: «Якщо гарантії мають бути переконливими для Ірану чи Північної Кореї, то підписанти Меморандуму мусили б прийти Україні на допомогу».

2009 року, напередодні 15-ї річниці Будапештського меморандуму в українському парламенті та експертному середовищі відбувалася дискусія щодо необхідності його ратифікації, надання йому «політико-правового» статусу або прийняття іншого документа «зобов’язуючого характеру з гарантування безпеки України». У березні 2010року було оприлюднено звернення Верховної Ради України до ядерних держав із закликом до зміцнення гарантій її безпеки. У зв’язку з 15-ю річницею Меморандуму мала місце також дипломатична переписка лідерів України й країн-гарантів. Партнери, насамперед Росія та США, висловлювали готовність сформулювати, підтвердити й посилити гарантії Україні. На жаль, ці пропозиції та запевнення не пішли далі етапу загально політичних заяв, намірів і теоретичних дискусій.

ПОЛІТИЧНИЙ ХАРАКТЕР ГАРАНТІЙ БЕЗ МЕХАНІЗМУ РЕАЛЬНОГО ЗАХИСТУ СУВЕРЕНІТЕТУ

У грудні 2009 р. на шпальтах газети «День» відбулася заочна дискусія двох відомих українських фахівців з міжнародного права — Олександра Чалого та Володимира Василенка — навколо питань значимості Будапештського меморандуму для вибору стратегії зовнішньої та безпекової політики України. Обидва брали участь як у підготовці тексту Меморандуму, так і в переговорному процесі, що додає їхнім компетентним, але діаметрально протилежним експертним оцінкам цінності безпосередніх учасників процесу. Перший, будучи апологетом «позаблоковості» України, стверджував, що Меморандум був «єдиним міжнародним документом, який зафіксував стратегічний консенсус ключових гравців сучасної геополітики стосовно формули безпеки України». Проте, оголосивши своєю стратегією не «позаблоковий» статус, а вступ до НАТО, на думку Чалого, Україна намагалася порушити цей стратегічний консенсус та «йти проти законів глобальної геополітики», чого не могла собі дозволити жодна, навіть більш потужна, європейська держава. Стратегія української делегації під час переговорів полягала в тому, щоб кінцевий текст Меморандуму мав юридично-зобов’язуючий характер. Стратегія партнерів — у наголосі на політичному характері гарантій. У результаті було досягнуто компромісу — міжнародно-правову домовленість, яка фіксує реальні політико-правові гарантії незалежності, суверенітету й територіальної цілісності України та встановлює спеціальний механізм дипломатичного захисту в разі їхнього порушення.

Пан Василенко, який є прибічником участі України в Північноатлантичній системі колективної безпеки, вважає, що в Будапештському меморандумі відсутній «належний механізм реального захисту суверенітету, незалежності й територіальної цілісності», що не в останню чергу й змусило Україну інтенсифікувати розбудову своїх відносин із ЄС і НАТО. Про слабкість гарантій, які надавались Україні ядерними державами, свідчить, зокрема, те, що в англомовному тексті Меморандуму було використано термін «security assurances» (безпекові запевнення), слабший за термін  «security guarantees»  (безпекові гарантії).

За словами одного з американських учасників переговорного процесу з підготовки Меморандуму, колишнього посла США в Україні, а нині політолога С.Пайфера, під час переговорів великим питанням було, який термін вжити — «guarantees»  чи «assurances», оскільки перший термін використовувався для надання гарантій членам НАТО, що передбачає військові зобов’язання. Але американська адміністрація не була готова надавати Україні військові гарантії, тим більше, сенат не ратифікував би договір з такими зобов’язаннями. За твердженням С.Пайфера, Меморандум планувався як політична угода і передбачав «конкретно не визначені запевнення, але не військові гарантії». Разом із тим, учасники Меморандуму мають чіткі зобов’язання реагувати, навіть якщо й не зобов’язані застосовувати військову силу. Відсутність жорсткої реакції Заходу на російську агресію, на думку дипломата, дискредитує західні безпекові гарантії та негативно впливає на стабільність режимів нерозповсюдження. Аналогічну позицію розділяє й низка інших західних дослідників.

РОСІЙСЬКА ІНТЕРПРЕТАЦІЯ МЕМОРАНДУМУ ЗАДЛЯ ВИПРАВДАННЯ АГРЕСІЇ

Із весни 2014 р., з часу анексії Криму, з російського боку озвучуються «аргументи» політиків і окремих науковців — фахівців із міжнародного права — для «виправдання» агресії. Висловлюється думка: оскільки Будапештський меморандум не було ратифіковано жодною зі сторін-підписантів, документ «не пройшов процесу надання йому юридичної сили через відповідні парламентські процедури», що надає Росії «реальну правову відмовку». Тобто Росія нібито не має зобов’язань, а Меморандум може вважатися юридично нікчемним.

Така «аргументація» не витримує серйозної професійної критики, оскільки, по-перше, в прикінцевих положеннях цього документа зафіксовано, що «Меморандум набуває чинності з моменту підписання» й тому не потребує ратифікації. Порядок укладення, виконання та припинення міжнародних договорів Росії визначається Федеральним законом про міжнародні договори РФ від 16.06.1995р. Цей закон застосовується до всіх міжнародних договорів Росії, незалежно від їхнього найменування: договір, угода, конвенція, протокол, інші види та найменування договорів (стаття 1 закону). Відповідно до статті 6 закону, згода РФ на обов’язковість для неї міжнародного договору може виражатися шляхом: підписання договору, обміну документами, ратифікації, затвердження, ухвалення, приєднання до договору та ін. Ця норма відповідає положенням Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969р.

4 грудня 2009 р. у Спільній заяві президентів Росії та США було підтверджено позицію щодо незмінності гарантій, зафіксованих у Будапештському меморандумі. Такі «гарантії» з боку РФ неодноразово підтверджувалися в офіційних заявах керівництва МЗС цієї країни.

Відвертим баламученням і знущанням над принципами міжнародного права та світовою демократичною спільнотою виглядають «пояснення» Росією своїх агресивних дій в Україні. 4 березня 2014 р. президент В.Путін у притаманному йому стилі «крутого ковбоя з пітерського підворіття» (а-ля «мочить всех в сортире») заявив: якщо в Україні відбулася революція, тоді слід вважати, що на її території виникла нова держава, щодо якої Росія не підписувала жодних зобов’язуючих документів. Підігруючи російському плебсу, використовуючи в публічних виступах вуличний жаргон та примітивні жарти, Путін не винайшов know how політичної поведінки, що гарантує популярність серед маргінальних і найменш освічених прошарків населення. Такі методи використовував у Німеччині в 1930 — 1940-х роках А.Гітлер намагаючись заручитися підтримкою місцевого люмпена. Як зазначає російський історик і публіцист Д.Шушарін: «Гітлер і Путін не лише випустили на волю первісні інстинкти німців і росіян, а й легітимували, інституалізували дикунство і варварство».

ПРОВАЛ ГАРАНТІЙ І ПРОБЛЕМИ НЕРОЗПОВСЮДЖЕННЯ

18 вересня ц.р. Президент України П.Порошенко під час виступу на спільному засіданні палати представників і сенату Конгресу США заявив, що агресивні дії Росії «фактично зруйнували післявоєнну міжнародну систему стримувань і противаг». Американським парламентаріям було нагадано про зобов’язання США захищати територіальну цілісність України та висловлено сподівання щодо дотримання цих обіцянок. Деякі американські аналітики у зв’язку з порушенням Будапештських гарантій висловлювалися за направлення сил НАТО в Україну та застосування статті 4 Вашингтонського договору, яка передбачає проведення консультацій країн-членів у разі загрози їхній безпеці  та цілісності, у зв’язку з подіями в Україні.

Гарантії, що надавалися Будапештським меморандумом, були принциповою умовою приєднання України до ДНЯЗ як неядерної країни. Провал цих гарантій негативно впливатиме на переговорні процеси з врегулювання існуючих у світі проблем нерозповсюдження. Так, відсутність довіри та дієвих гарантій неповалення північно-корейського режиму зводить нанівець можливості розв’язання Корейської ядерної кризи. Науково-експертне середовище та ЗМІ Південної Кореї, розглядаючи події в Україні в контексті власної національної безпеки, висловлюють побоювання щодо того, що порушення гарантій Будапештського меморандуму надає КНДР можливість зберігати de facto статус ядерної держави й продовжувати ракетно-ядерні випробування. За даними військового відомства Республіки Корея, 2014 року Північна Корея здійснила випробувальні запуски 111 балістичних ракет малої та середньої дальності. Після провалу безпекових гарантій Україні відсутність довіри стає ключовим дестабілізуючим фактором не лише європейської безпеки, а й безпеки інших регіонів світу. 

Серед «неядерних» країн, які виявляють чи виявляли інтерес до атомної енергетики та володіють (або володіли) технічними можливостями, що, в принципі, дозволяють у майбутньому створити ядерні боєприпаси, можна назвати такі: Іран, Сирія, Японія, Республіка Корея, Тайвань, Алжир, Єгипет, Лівія, Південно-Африканська республіка (ПАР), Саудівська Аравія, Туреччина, Україна, Аргентина і Бразилія. Свого часу такі країни, як Австрія, Німеччина, Норвегія, Швейцарія та Японія, мали технологічні можливості створення ядерної зброї, але відмовилися від цього. ПАР (1991р.) і Україна (1994р.), які реально володіли такою зброєю, під тиском ядерних держав добровільно від неї відмовились.

Складний комплекс проблем нерозповсюдження ядерної зброї, а також очевидний провал, здавалося б, надійних, міжнародних гарантій Україні можна вважати серйозним дестабілізуючим фактором систем нерозповсюдження. Така невтішна ситуація з дотриманням запевнень руйнуючи довіру до міжнародних домовленостей та гарантій може також вплинути на стабільність інших режимів нерозповсюдження — хімічної та бактеріологічної зброї.

БЕЗАЛЬТЕРНАТИВНІСТЬ ЧЛЕНСТВА В НАТО ЯК ЕФЕКТИВНА ГАРАНТІЯ БЕЗПЕКИ

Вимагати сьогодні від світу спеціальних юридично зобов’язуючих гарантій безпеки України не є актуальним, оскільки, по-перше, час реалістичності таких вимог було упущено 20 років тому, й, по-друге, це може спричинити хвилю аналогічних вимог з боку інших держав так званої сірої зони, які не входять до систем колективної безпеки. Єдиним ефективним шляхом вирішення гострих безпекових проблем, які стоять перед Україною, є кардинальне нарощування власних оборонних і безпекових потужностей і продовження активної інтеграції до Євроатлантичної системи колективної безпеки демократичних націй, ефективність і надійність якої було перевірено часом. У цьому контексті не може не викликати обурення нахабні вимоги прес-секретаря В.Путіна, висловлені 19 листопада ц.р, про «стовідсоткові гарантії» того, що жодна країна не думає про вступ України до НАТО. Саме російська агресія стає сьогодні тим фактором, який все більше об’єднує народ України в усвідомленні безальтернативності членства в НАТО як ефективної гарантії безпеки, суверенітету і територіальної цілісності нашої держави.