Про деполітизацію місцевого самоврядування
За з’ясуванням, чи існує правляча коаліція, чи ні, відповідно – коли нинішній уряд може піти у відставку і хто в такому разі очолить новий, якось губляться значиміші проблеми. Скажімо, реформування державного управління в Україні. Між тим, за висловлюванням колишнього заступника міністра економіки Польщі Петра Кульпи, воно становить основу багатства чи жебрацтва народу. Іншими словами, в який спосіб управляємо – те і маємо. Зворотне так само правильно. Як часто в засобах інформації згадуються одна зі знакових дат – набуття чинності нового Закону України «Про державну службу» (заплановано на 1 травня поточного року) - та проблеми, що потенційно пов`язані з наступними базовими змінами в українському суспільстві? Чи ця справа настільки складна та невдячна, що належить майже виключно експертам?
На відміну від багатьох інших випадків розробники згаданого закону намагаються діяти максимально відкрито, але чомусь належного відгуку в суспільстві не помітно. Можливо, тому, що тема бюрократії не надто сенсаційна та презентабельна, хіба що йтиметься про корупційні справи. Між тим на підході проект ще одного ключового нормативно-правового акту – нового Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (під такою назвою він був ухвалений в першому читанні). Не менш важливого, ніж про державну службу, з огляду на посилення ролі місцевого самоврядування – не заявленого, а того, що відбувається на наших очах.
Документ, що готується, – складова політики децентралізації влади, адже поруч із фінансовою та майновою існують вимоги й до кадрової спроможності влади. За твердженням народного депутата України Сергія Власенка, під час українського тижня в Європейському парламенті питання децентралізації звучало на кожному кроці – як запорука розвитку країни. Очевидно, що новий закон має чітко відокремити кожне з явищ – державну службу та службу місцевого самоврядування. Межа – це втручання держави. Водночас разом вони регулюватимуть єдину публічну службу, отже мають спиратися на однакові принципи.
Одне з найдискусійніших питань у згаданому контексті – як розвести виборні (представницькі) та адміністративні посади. З державною службою більш-менш зрозуміло – підходи до визначення політичних посад, в принципі, відомі. Але як зробити те саме на рівні насамперед територіальної громади?
Відповідь намагалися знайти учасники «круглого столу», проведеного минулого тижня в місті Ірпені Комітетом Верховної ради України з питань державного будівництва регіональної політики та місцевого самоврядування за підтримки Асоціації міст України та Ради Європи. Проект закону, ухвалений у першому читанні, передбачає наявність на службі в органах місцевого самоврядування двох типів посад, на які обираються (виборні) та на які призначаються (адміністративні). В обох випадках це служба, причому вибори трактуються як свого роду конкурс. На жаль, у варіанті, що проголосований у квітні минулого року, до виборних посад постійно застосовуються всілякі виключення через те, що не йдеться про кар`єрну службу. Наприклад, не застосовуються кваліфікаційні вимоги, тобто до рівня професіоналізму. Це явна ознака того, що в тексті документу закладено внутрішню суперечку.
Тому представники розробників (народний депутат України Альона Шкрум, експерти) вважають критично важливим врахувати особливості виборних (політичних або ж представницьких) та адміністративних (кар`єрних) посад, законодавчо розвести їх. Обрані на посади не можуть бути службовцями в сенсі професійної кар`єри. Це не означає, що на них не поширюватимуться соціальні гарантії, стаж чи вимоги антикорупційного законодавства. Але їхній статус має бути специфічний, обумовлений процедурою вступу на посаду – політичною за своєю сутністю, незалежно від функцій, що виконуються. В такому разі до виборних посад цілком закономірно не застосовуватимуться вимоги до освіти та досвіду – зрештою, сама громада вирішує та відповідає, кого вона обирає і з яким рівнем підготовки. Службу в органі місцевого самоврядування міг би очолити керуючий справами – посадовець, призначений сесією відповідної ради за результатами конкурсу. Інші працівники виконкому (адміністративні посади) так само проходитимуть конкурс. В результаті, вважають розробники, вдасться уникнути ситуації, коли досвідчені фахівці звільняються лише тому, що на виборах гору взяв інший кандидат. Так у місцевому самоврядуванні забезпечуватиметься політична неупередженість, наступність та інституційна пам`ять.
З посиленням ролі посади керуючого справами, її перетворенням, по суті, на сіті-менеджера погодилися й представники асоціацій органів місцевого самоврядування. Водночас вони та присутні службовці місцевого самоврядування (такий термін пропонується) вважають, що кардинальні правки до вже проголосованого у першому читанні документу вносити не треба. Аргументи такі: громада – не міністерство, тут на виборних посадах займаються насамперед господарськими питаннями; без різниці посад характер роботи у виконкомах однаковий; у нас кадровий голод; дивно відсторонити голову, який відповідно до чинного законодавства веде засідання виконкому, від вирішення поточних кадрових питань того ж таки виконкому голова має формувати команду. Народний депутат України Олена Бойко застерегла проти виникнення дуалізму на місцевому рівні та висловила переконання, що деполітизація у нас вже відбулася, адже переважна більшість голів у сільській місцевості – самовисуванці.
Як зазначив під час дискусії Василь Куйбіда, цілі реформи місцевого самоврядування мають визначити той чи інший варіант, який ми оберемо. На нашу думку, засаднича проблема проекту нового закону – він спрямований на реальність, яка має бути створена за результатами територіальної реформи. Тобто тоді, коли Україна перетвориться на країну об`єднаних територіальних громад з іншими ресурсами, ніж ті, якими оперують нинішні, в тому числі людськими. Сучасність виглядає не так. Навряд чи чинні виконкоми переважної більшості сільських рад, що складаються з трьох-чотирьох посадових осіб місцевого самоврядування, дозволять відокремити виборні (представницькі або ж політичні) посади від адміністративних. Інша справа – об`єднані територіальні громади з їхніми в рази більшими штатами. Але... змін до Конституції з питань децентралізації досі нема, відповідно – гальмується розробка нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування», а разом з тим оновлення всієї управлінської моделі. І все впирається в Мінськ. Навіщо і кому це вигідно?
Вихід, звичайно, завжди є. От і тепер пропонувалися такі варіанти: визначити, що чисельність територіальних громад, де здійснюється поділ посад на представницькі (виборні) та адміністративні (кар`єрні – служби), має становити не менше, скажімо, двох тисяч жителів. Або ж інакше – залишити обидва типи посад в одному законі, але зняти з виборних (представницьких) ранги, зарплату замінити винагородою за витрачений час та прибрати деякі інші ознаки служби, можливо, ввести до проекту закону окремий розділ. Це усуває необхідність окремого їх регулювання за допомогою не існуючих нині нормативно-правових документів.
На нашу думку, такі компромісні рішення можливі лише як тимчасові, згодом все одно доведеться повернутися до першоджерела проблеми. Принаймні загальна тенденція розвитку місцевого самоврядування така – політичні (представницькі) та адміністративні (кар`єрні) посади зазвичай розводяться. Подібний крок вважається одним із способів подолання корупції.
А от у питанні стандарту зарплати для адміністративних посад та відшкодування для виборних (саме так ставиться питання) бурхливих дискусій не виникло – зрозуміло, що чиновнику чи виборному посадовцю платити треба гідно, бо інакше професійної служби не побудуєш й корупції не подолаєш. Відправний мотиваційний чинник відомий – мінімальна ставка, що дорівнює двом мінімальним зарплатам у країні. Більші виплати мають право на існування, але вони повинні безпосередньо залежати від успішності територіальної громади. До речі, за часів Магдебурзького права чим багатшим ставало місто, тим більша сума відшкодувань (не зарплати) належала очільнику міста та його заступникам. Навпаки теж правильно. Щоправда, дотичний європейський та вітчизняний досвід – упоминки для адміністративних посад, переймати не рекомендуємо.
Володимир Бойко, Чернігів
