За кулисами Конституционной комиссии

Внесение изменений в Конституцию во время фактического военного положения — рискованный шаг. Особенно если это происходит по требованию страны-агрессора. Однако украинские власти пошли на это — в парламенте, как известно, находится уже предварительно проголосованный президентский законопроект о внесении изменений в Основной закон в части децентрализации. Не будем сейчас останавливаться на том, что этот шаг стал результатом предыдущих ошибок и постоянного опоздания с реакцией на вызовы Кремля. Речь пойдет о том, почему все президенты пытаются переписать Конституцию под себя, как проходил процесс подготовки изменений в Конституционной комиссии и насколько важно откорректировать уже предварительно проголосованный законопроект. Беседуем в интервью с одним из авторов украинской Конституции, известным специалистом в области права — Виктором МУСИЯКОЙ.  

«ЕСЛИ МЫ УЖЕ НАЧАЛИ ПРОЦЕСС КОНСТИТУЦИОННЫХ ПЕРЕМЕН, ТО ЕГО НУЖНО ЗАВЕРШИТЬ»

— Недавно председатель Верховной Рады Владимир Гройсман пообещал, что в ближайшее время передаст в рабочую группу по правам человека Конституционной комиссии документы относительно петиции о свободном владении оружием. Как вы относитесь к этому вопросу? Президент Петр Порошенко и Владимир Гройсман уже заявили, что они против.

— Это не моя сфера профессиональных интересов, но как гражданин и член Конституционной комиссии (этот вопрос будет рассматривать другая группа) могу сказать, что возникновение этого вопроса естественно. Он, кстати, поднимался в парламенте еще в 90-е гг. Мягко говоря, при нынешнем нигилизме к законам и Конституции нет никакого значения — будет это положение в Основном законе или не будет. На сегодняшний день в связи с событиями на Востоке оружие расползлось по всей стране. И мне кажется, что в нынешних условиях подступаться к таким вопросам пока не стоит. Мы должны сначала четко знать свои границы и контролировать их — нужно успокоить ситуацию.

— А в таких условиях — фактического военного положения — можно менять Конституцию? Например, известный специалист, бывший судья Конституционного Суда Виктор Шишкин считает, что нет.

— Виктор Иванович, которого я знаю давно, подошел к этому вопросу достаточно глубоко. И не только он — еще несколько судей КС выступили против изменений к Конституции в условиях военного положения. Действительно 157-я статья Основного закона говорит о том, что в условиях военного положения нельзя вносить изменения в Конституцию. Я, кстати, об этом говорил еще до того, как Петр Алексеевич стал Президентом. На то время у нас уже был аннексирован Крым и началась длительная война на Востоке. Я говорил, что касаться Конституции нужно только в спокойное время.      

Да, нет сомнения, что по сути в Украине присутствуют условия военного положения — идет война. Но мы, юристы, должны ориентироваться на формальные вещи. А формально у нас в стране никто военного положения не объявлял. Хотя Президент, исходя из ситуации, не только имел право, а имел полномочия ввести военное положение. Причем это не нужно было делать по всей Украине, достаточно — в нескольких областях. Но представители власти говорили, что, например, в условиях военного положения нельзя проводить выборы, хотя если бы они захотели, то изменили бы и закон. Другие же законы они напринимали. А если нет военного положения, то какие тогда были основания объявлять многочисленные волны мобилизации? То есть признаков военного положения более чем достаточно, но формально оно так и не было объявлено.

Соответственно, если мы уже начали процесс конституционных изменений, то его нужно завершить. Надеюсь, он будет позитивным (это зависит от парламента и Президента).

— Не считаете ли вы, что Конституционную комиссию должна была все-таки создать Верховная Рада?    

— Дело в том, что в соответствии с Конституцией, есть субъекты, которые инициируют изменения. Если это не касается I, III, XIII разделов, то достаточно инициативы не менее 150 народных депутатов или Президента. Если же это касается этих трех разделов, тогда инициатива должна быть от Президента или 300 народных депутатов. В данном случае упомянутые три раздела не трогаются. Если бы были подписи 150 народных депутатов под каким-то законопроектом, то они могли подать его и сами положили начало этому процессу. Но инициативы от депутатов не было. Зато сделал это Президент. И ничего плохого в этом нет. Я думаю, как раз сейчас Верховная Рада могла бы создать комиссию и довести до нормального состояния тот законопроект, который депутаты уже предварительно одобрили. Но они этого не делают.

«НЕТ ЖЕЛАНИЯ ВЫПОЛНЯТЬ КОНСТИТУЦИЮ, А ЕСТЬ ЖЕЛАНИЕ КОНСТИТУИРОВАТЬ»

— Можете ли вы сегодня сказать, кто является одним из авторов законопроекта, который подал Президент и за который предварительно проголосовала Верховная Рада?

— Когда речь идет об изменениях к Конституции в части децентрализации, то процесс здесь был весьма специфическим. Больше месяца наша рабочая группа вообще не работала, а затем она вдруг собралась, и нам сразу предложили готовый текст (мы так и не выяснили, кто конкретно готовил эти изменения), который был взят за основу для последующей работы, в том числе главой комиссии Владимиром Гройсманом. А уже через несколько дней он повез этот проект на рассмотрение Венецианской комиссии, которая одобрила его, предоставив свои заключения, которые нужно было учесть. Многие из Конституционной комиссии были шокированы, потому что об этом даже разговора не было, более того, главу комиссии никто не уполномочивал на такой шаг. Разумеется, потом я затрагивал вопрос и говорил, что это неуважение к членам КК, на что Гройсман извинился и ответил, что так получилось. Далее мы подготовили свои замечания к этому проекту — нам обещали, что их передадут Президенту, но в результате ничего так и не учли. Конечно, все члены КК имеют отношение к этому законопроекту, и в определенной степени на нас также лежит моральная ответственность за такой результат.

— В таком случае не чувствуете ли вы, что вас используют?

— Я решил, что лучше быть в процессе и пытаться влиять на него, чем быть вне рассмотрения этих важных вопросов для Украины. Сейчас есть такая возможность, потому что как минимум я могу информировать общество о том, что происходит внутри КК. Я же не марионетка, чтобы мной манипулировать. Я отстаиваю интересы общества, к которому мы апеллируем, если нас не слышат в комиссии.

— Вы работали в разных Конституционных комиссиях при разных президентах, иногда в знак протеста даже выходили из них. Как выдумаете, почему все президенты пытаются использовать подобные органы и переписать Конституцию под себя?

— Это уровень культуры. Я, например, не могу себе представить, как человек на такой должности может подстраивать под себя Основной Закон, если он должен делать все, чтобы его выполняли? Мало того, что есть личные качества человека, которому хочется больше власти, так там еще и всегда присутствует большое влияние окружения. И это люди, которые не выбираются народом, не выдвигаются Верховной Радой, а назначаются президентом. Так выстроена система — давно. Приходят новые президенты, но они не прекращают ее действие, а стимулируют. Например, слышали ли мы, чтобы новый Президент, придя к власти, внес проект изменений в закон о Кабмине, в котором еще при Януковиче было специально написано, что глава государства дает соответствующие поручения, которые являются обязательными для органов власти. А эти поручения обычно рисует Администрация Президента. Есть и много других примеров. Все это свидетельствует о том, что нет желания выполнять Конституцию, а есть желание конституировать. Зачем Президенту в парламентско-президентской республике такие полномочия? Это не просто амбициозные люди, ведь это нормально, это какая-то авторитарная природа. Также нужно помнить, что мы сами выбираем таких политиков.

«НЕЧЕГО ИГРАТЬСЯ СЛОВАМИ, РЕЧЬ ИДЕТ ОБ ОСОБОМ СТАТУСЕ»

— Представители власти говорят, что изменения к Конституции не предполагают особого статуса для части Донбасса? Так есть особый статус или нет?

— Нечего играться словами, речь идет об особом статусе. Я не исключаю, что некоторые представители от Украины, которые поехали в Берлин после голосования в парламенте 31 августа, объясняли европейским партнерам, что это выполнение Минских соглашений и что это как раз и есть особый статус для Донбасса. Ведь именно так записано в 11-м пункте Минских соглашений-2. А еще там сказано, что эти изменения мы должны принять до конца года. Да, я согласен с Петром Алексеевичем и Владимиром Борисовичем — в пункте 18 переходных положений Конституции ни слова об особом статусе нет, но там записано: «Особый порядок осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяется отдельным законом». Вот как раз специальный статус и записан в данном законе, который подняли на уровень Конституции, потому что он там зафиксирован.

А что такое статус? Прежде всего, это определение круга тех полномочий, которые есть у этих субъектов органов местного самоуправления, характер отношений с органами государственной власти, механизмы осуществления полномочий. Итак, первое. В законе относительно Донбасса говорится, что назначение судей и прокуроров происходит обязательно по согласованию органов местного самоуправления. Где это есть для других субъектов местного самоуправления по Украине? Нигде. Второе. Если речь идет о финансировании отдельных территорий Донбасса из бюджета, то в документе сказано, что эти статьи защищены, то есть их трогать нельзя, а из других статей, получается, можно убрать финансирование. Третье. В данном законе существует языковое определение. Где это в нашем законе о местном самоуправлении сказано, что это имеет отношение ко всем субъектам местного самоуправления? Четвертое. В каком украинском законе записано, что в регионах должна быть «народная милиция»? Причем она подчиняется главе громады. Такого у нас точно нет. И тому подобное. Разве все эти вещи не являются особым статусом? Я уже не говорю об амнистии.

Есть также статья вторая специального закона, гласящая: «Законодательство Украины в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на период действия особого порядка местного самоуправления действует с учетом особенностей, определенных данным Законом». Это и есть элемент специального статуса. В статье 5 части 2 сказано, что досрочное прекращение полномочий органов, избранных на этой территории, не предусматривается. А теперь 144 ст. нашей Конституции — там сказано, что если орган местного самоуправления принимает акт или совершает действия, которые могут быть опасными для суверенитета и территориальной целостности, Президент может останавливать такие действия, а теперь в связи с возможными изменениями — он назначает временного государственного уполномоченного, сначала обращается в КС, а затем в Верховную Раду, которая досрочно прекращает полномочия и назначает новые выборы. Простите, но как раз пункт 18 переходных положений Конституции, который конституировал закон об особом статусе Донбасса, уже является обязательным для Президента. То есть он не сможет останавливать незаконные действия или распускать органы местной власти, потому что они имеют особый статус. Вы понимаете, какой абсурд?       

Безусловно, сегодня Украина находятся в сложной ситуации. Но Президент должен иметь под рукой группу хороших специалистов, которые будут объяснять последствия тех или иных соглашений и решений. Например, как можно проводить выборы на оккупированных территориях, пока не закрыта граница? В Минском соглашении-2 написано, что граница начнет закрываться на второй день после выборов. Как такое может быть? Также не нужно забывать, что наши западные партнеры уже устали от всего происходящего в Украине, поэтому хотят скорее закончить или законсервировать этот конфликт, тем более, они несут экономические потери.

«НУЖНО ВЫВЕСТИ ВСЕ ВООРУЖЕННЫЕ ФОРМИРОВАНИЯ И ВЕРНУТЬ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ. ТОЛЬКО ПОСЛЕ ЭТОГО — ВЫБОРЫ»

— В дискуссиях на тему изменений к Конституции критикующих власти называют изменниками или прислужниками Кремля. Как вы воспринимаете такие обвинения?

— Президент у нас эмоциональный человек, он даже как-то сказал, что все они врут. Получается, я тоже вру. Но вы признайте, что да, мы выполняем Минские договоренности, невыгодные для нас, но такова реальность. С юридической точки зрения, эти договоренности давно девальвированы, потому что российская сторона их не выполняет, а мы уже выполняем 11-й пункт об особом статусе, хоть и называем это по-другому. Но даже если мы выйдем на конечные параметры выполнения этих соглашений, то я могу понять Президента, если он пойдет на какие-то дополнительные соглашения, связанные с тем, что нельзя объявлять там выборы. Сначала необходимо восстановить украинско-российскую границу, а с этой стороны — по линии столкновения — также нужно поставить границу и провести полную санацию этой территории. Какие там могут быть выборы, если эта территория элементарно не очищена от всевозможных мин и растяжек? Дальше. Нужно вывести все вооруженные формирования и вернуть переселенцев. Только после этого можно поднимать вопрос о каких-то выборах.    

— Вы же понимаете, что Кремль вряд ли пойдет на такие условия.

— Не пойдут — значит власть должна искать другие варианты решения вопроса. Главное — действовать так, чтобы это было понятно обществу. Тогда власть будет получать поддержку людей — они все понимают. Не нужно с опозданием объяснять свои ошибки, нужно вовремя общаться с гражданами. 

— На ваш взгляд, наберется ли 300 голосов за окончательное голосование о внесении изменений в Конституцию?

— Я не исключаю, что разными методами могут скомпоновать эти 300 голосов. Но чтобы в обществе окончательно не создалось впечатление, что кто-то хочет подмять под себя власть, этого делать не нужно. Специалисты подсказывают, да и сама власть видит, что этот законопроект нужно отредактировать. Почему, например, не учесть такой момент? В проекте сказано об органах местного самоуправления (141 ст.), но не сказано о главе громады, хотя он возглавляет всю исполнительную власть, председательствует на заседаниях совета... Даже такие элементарные вещи пропускают мимо. Сейчас еще есть возможность исправить ошибки, опять отправить в Конституционный Суд и предварительно проголосовать еще на этой сессии. А дальше окончательное голосование в феврале следующего года. Но они же этого не хотят делать. Говорят, что, мол, только поведение России может привести к тому, что мы можем не проголосовать за эти изменения. Тогда что, получается, мы все это делаем, чтобы оценивать поведение России? У нас еще есть время, чтобы нормально провести этот процесс и внести необходимые правки в законопроект.

«ПОКА ОБЩЕСТВО НЕ ПРИДЕТ К ВЫВОДУ О НЕОБХОДИМОСТИ СОЗДАНИЯ НАСТОЯЩИХ ПАРТИЙ, РЕЗУЛЬТАТА НЕ БУДЕТ»

— Очень много вопросов возникает относительно состояния современного парламентаризма, особенно после Евромайдана. Как вы оцениваете уровень законодательной работы нынешней Верховной Рады? Часто приходится слышать, что первые парламенты были намного профессиональнее.

— Первый парламент фактически принял решение и основал государство. Второй — дал Конституцию. Приходилось договариваться с коммунистами, и нам это удавалось. Даже у левых тогда переключилось сознание — они понимали, что приобщены к историческим решениям. Некоторых из них за «неправильные» голосования больше не включали в предвыборные списки, но они сделали свое дело, и потому нужно отдать им должное. В парламенте первых созывов не было экономической составляющей, коммерциализация Верховной Рады началась ближе к парламентским выборам 1998 года.

Конечно, когда смотришь на нынешний парламент, то понимаешь, какие механизмы там работают. По большому счету, парламентско-президентской республики у нас нет. А тем более, мы не можем говорить о перспективе парламентской республики, потому что элементарно не имеем настоящих партий. Все, что у нас есть, — это политические проекты — тот же «Блок Петра Порошенко». Сегодня в Верховной Раде мы наблюдаем не парламентскую работу, а решение политических и кулуарных вопросов. Давайте вспомним, что было некое Коалиционное соглашение. Что из него выполнено?

Говорить о развитии парламентаризма, конечно, не приходится. И пока общество будет терпеть это, мы будем обречены. Да, гражданское общество просыпается, люди хотят принимать участие в процессах — Евромайдан тому подтверждение. Но гражданское общество так и не смогло превратиться в субъект отношений, не смогло организоваться. Пока общество не придет к выводу о необходимости создания настоящих партий, результата не будет.  

— Как прокомментируете ситуацию с лишением депутатской неприкосновенности и арестом в парламенте народного депутата Игоря Мосийчука?

— В этой ситуации общество видит, что да, на видео зафиксирован факт коррупции, но оно также видит, что парламент не придерживается собственного же регламента. Как можно говорить о борьбе с коррупцией, если она ведется за рамками закона? Потому и возникают подозрения в политических мотивах данного шага.

«СПЕЦИАЛЬНЫЙ ПРОКУРОР ФАКТИЧЕСКИ БУДЕТ КОНТРОЛИРОВАТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАБУ»

— Вы также входили в Конкурсную комиссию, избиравшую кандидата на главу Национального антикоррупционного бюро. Вы довольны результатом? Уже была информация (скандал), что Генеральная прокуратура проводит расследование относительно законности включения в официальную делегацию НАБУ в Лондон жены директора бюро Артема Сытника и его советницы.

— Нужно быть готовым к тому, что у нас немало людей, которые не хотят нормальной работы НАБУ. Часто человека дискредитируют еще до того, как он начинает работать, чтобы посеять недоверие к его будущей работе. Что касается этой конкретной ситуации, то, кажется, Сытник уже дал объяснения, прокуратура проводит проверку, и из Европы также была реакция.

Работа в Конкурсной комиссии была нелегкой. С самого начала некоторые наши коллеги не хотели соблюдать закон. Я и Джованни Кесслер (итальянский юрист, прокурор, генеральный директор Европейского управления борьбы с мошенничеством, входивший в состав Конкурсной комиссии.      — Авт.) постоянно указывали на нарушения. Например, условием для кандидата было знание украинского языка, наличие украинского гражданства, а кое-кто хотел закрыть глаза на все это. Мне было приятно наблюдать за поведением Кесслера, который с большим удивлением реагировал на нарушение закона. У нас было где-то 170 заявлений, из которых мы должны были предложить Президенту две кандидатуры. Мы это сделали — Президент выбрал Сытника.

Но этот процесс хотели сорвать уже на самом финише и начать его сначала, чтобы отбросить начало работы НАБУ еще на несколько месяцев. Поэтому самое главное, что сегодня процесс формирования Антикоррупционного бюро находится на финишной прямой. Здесь, кстати, речь идет также о специальном прокуроре. Между прочим, изначально его роль в законе была не такой. Это потом внесли изменения, которые означают, что без этого прокурора сегодня вообще ничего невозможно. Фактически этот человек будет контролировать деятельность НАБУ.

Посмотрим, как будет работать глава Антикоррупционного бюро. Если плохо, то существуют механизмы его замены. Главное — запустить работу, ведь основная наша цель на этом этапе — реакция на необходимость борьбы с коррупцией. По большому же счету, механизм деятельности НАБУ нужно конституировать, то есть внести изменения в Основной Закон.

Нам нужно пройти этап нестабильности и сохранить основы государства. Когда же закончится война и мы восстановим свою территориальную целостность, нужно через участие народа в формировании учредительного собрания, через референдум окончательно утвердить изменения к Конституции или вообще ввести новую Конституцию.