Як оживити «Магдебурзьке право»

Одна з найобговорюваніших тем в українському інформпросторі — зміни до Конституції в питаннях децентралізації влади. Недивно, адже про передачу повноважень і значної частини податків «на місця» говорять з 1990-х років, а найбільше — перед кожними виборами. Втім, реальної реформи місцевого самоврядування в Україні досі не проведено.

1 липня Президент Петро Порошенко коротко представив зміни до Основного Закону щодо децентралізації влади, які отримали схвалення Венеціанської комісії та української Конституційної комісії. Проект Закону про зміни до Конституції щодо децентралізації найближчими днями мають розглянути у Верховній Раді.

Особливості запровадження широкої децентралізації стали й основною темою міжнародного проекту «Українська школа журналістики», який відбувався за підтримки міністерств закордонних справ Польщі, Канади та польської громадської ініціативи «Вільна Білорусь». Проект мав на меті показати представникам українських медіа з різних регіонів досвід реалізації реформи місцевого самоврядування в Польщі. Організатори провели низку цікавих зустрічей у Варшаві із теоретиками та практиками впровадження польського зразка децентралізації, на який, схоже, багато в чому спирається й нинішня українська влада. Пропонуємо читачам «Дня» найцікавіші думки польських експертів, які уважно стежать за ходом реформ в Україні й дають кілька цінних порад.

«БУЛА ПОЛІТИЧНА ВОЛЯ ДО ЗМІН»

За словами польського політика, економіста, екс-мера Варшави Марціна Свєнціцкі, сьогодні Україна у вигіднішому положенні, якщо порівнювати з Польщею зразка 1989 року, коли реформа місцевих громад розпочалася в цій країні.

«На той час Польща знаходилася в дуже складному економічному становищі. Держава не обслуговувала свого зовнішнього боргу, була фактично банкрутом. Інфляція сягнула 600%. Гроші не мали цінності, криза була тотальною, — говорить пан Свєнціцкі. — Але була політична воля до змін. Коли у Варшаві до влади прийшли демократи, на місцях ще залишилася стара номенклатура. Мало було обрати нових людей, їм вирішили дати широкі повноваження й інструменти для вирішення місцевих проблем. У нас було обмаль часу, адже вибори мали відбутися в травні 1990 року, а реформу почали впроваджувати у вересні 1989-го. Мусили працювати швидко. Та найголовніше, що за цю реформу відповідав один експерт — Єжи Регульський.  Він мав усі необхідні повноваження. І він устиг це зробити. За цей час Регульський переглянув близько 90 законів про освіту, культуру, охорону здоров’я, екології та інших. І всюди було виділено повноваження, які треба віддати місцевій владі, а які — центральній. Так само з фінансовою складовою. Гміни (райони. — Авт.) самі формували свої бюджети, залишали на місцях більшість податків, а також отримали частку з державної казни. Наприклад, у сфері освіти надавалася субсидія, виходячи з кількості учнів у навчальному закладі».

КИЇВ. ПАМ’ЯТНИК МАГДЕБУРЗЬКОМУ ПРАВУ. ЗАЧАТКИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ НА УКРАЇНСЬКИХ ЗЕМЛЯХ МИ ЗНАХОДИМО ЩЕ В XIV СТОЛІТТІ, В ТІ ЧАСИ, КОЛИ НЕ БУЛО НІ МОСКОВІЇ, НІ РЕЧІ ПОСПОЛИТОЇ. УКРАЇНА ПОВИННА ПРАГНУТИ ВІДНОВИТИ В СЕБЕ ТАКУ МОДЕЛЬ / ФОТО АВТОРА

Однак цього було не досить, зазначає польський політик. Фіскальний потенціал гмін був різним, тому запроваджувалась вирівнювальна система, аби найбідніші громади «підтягнулися» до середнього рівня доходів громадян по країні. «Доходи збиралися від місцевого потенціалу, але не були предметом торгів із міністерством фінансів, — зазначає Марцін Свєнціцкі. — Були спеціальні програми для різних гмін, враховуючи їхнє географічне положення й економічну спроможність. Але основні доходи громад збиралися на місцях. Стосовно нерухомості і публічних земельних ділянок, то все, що було на території гмін, стало їхньою власністю, і вони могли робити з ним, що захочуть: змінювати призначення, продавати».

Щодо нагляду за діяльністю місцевого самоврядування, він залишився на рівні воєвод (голів ОДА. — Авт.), які призначалися і звільнялися прем’єр-міністром. Але нагляд вівся лише на предмет законності прийняття рішень місцевими радами.

ДРУГИЙ І ТРЕТІЙ ЕТАПИ

Майже через десять років, розповідає пан Свєнціцкі, Польща прийшла до другого і третього етапу реформ — на рівні повітів і воєводств. «Восени 1997 року прийшла нова коаліція, яка знову отримала мало часу на зміни. Експерти працювали цілодобово. Але маючи попередній досвід, впоралися швидше. До реформи у нас було 49 воєводств, із яких утворилося більше трьохсот повітів і шістнадцять воєводств, — продовжує польський експерт. — Проблеми були на рівні критеріїв розподілу й об’єднання. Було розроблено формулу, з якою поїхали по регіонах. Там зустріли серйозний опір, були протести, демонстрації. Та були знайдені компромісні рішення, які ухвалила центральна влада. Нам вдалося протягнути дату виборів і встигнути провести реформу до них. Це було дуже важливо».

Проблема виникла з великим чиновницьким апаратом, який треба було підпорядкувати від уряду до місцевої влади. Зі слів пана Свєнціцкі, чиновникам дали перехідний період, певні гарантії занятості, проведене навчання і найкращі люди залишилися виконувати свої функції на користь громад.

«В УКРАЇНІ Є ДОСВІДЧЕНІ ЕКСПЕРТИ»

Говорячи про Україну, Марцін Свєнціцкі наголошує, що теперішній владі варто зробити кілька суттєвих речей на шляху децентралізації, але передусім — призначити одного відповідального експерта. «Це може бути український експерт, який має міжнародний досвід у цьому питанні. І сьогодні в Україні дуже багато таких людей, незрівнянно більше, ніж було у Польщі 1989 року. Треба дати йому повноваження, людей, і щоб вони займалися тільки місцевим самоврядуванням, розробкою необхідних законів. Цій команді треба підпорядкувати представників у регіонах, налагодити з ними зв’язки, аби вони могли проводити там тренінги, пояснювати, що зміниться і для чого. Адже на місцях може бути багато спротиву, — зазначив пан Свєнціцкі. — Сьогодні багато міжнародних фондів зацікавлені в допомозі Україні: польські, канадські, британські, шведські. Проблем із фінансуванням не буде. Гадаю, за півроку Україна могла б провести цю реформу. Однак зробити це краще до виборів, адже формувати органи влади старого зразка — безперспективно».

МІСЦЕВА ВЛАДА ПОВИННА МАТИ ІНСТРУМЕНТИ

Своїми думками щодо засад децентралізації поділився ще один польський політик, юрист, екс-голова Конституційного Суду Польщі Єжи Стемпень. Він підкреслює, що після подій на Майдані 2014 року було видно бажання багатьох українських політиків провести реформу місцевого самоврядування. Зараз, говорить пан Стемпень, в України є чудова нагода запровадити західну модель управління.

«Західна Європа розвивалася інакше, ніж Східна. І це можна помітити ще з V ст. н. е. На Заході зникло римське цісарство, центральна влада не диктувала жорстких умов, що дало змогу розвиватися містам. Натомість на Сході центральна влада була сильною аж до XVI ст. І до сьогодні на Сході формується такий самий непорушний образ влади, — вважає Єжи Стемпень. — Але щоб влада місцева була дієвою, вона повинна мати юридичний статус, бюджет, інструменти впливу і володіти майном на території громади. Кожна громада має вибирати раду, мера. Є дискусії щодо способу обрання мера, і сучасний польський варіант не є ідеальним. Однак будь-які вільні вибори — краще, ніж їх відсутність».

Ефективно розвиватися українським глибинкам не дає їхній статус і розпорошення влади, вважає польський юрист. «У Польщі ми прийшли до об’єднання у гміни кількістю не менше п’яти тисяч мешканців. Сьогодні ж у світі є тенденція, яка свідчить про те, що ефективно управляти можна адмінодиницею з населенням не менше ніж сто тисяч людей. В Україні є тисячі маленьких сіл, які не можуть вижити самостійно, — зазначає пан Стемпень. — Укрупнення — єдиний правильний шлях. Разом з тим, аби ефективно розпоряджатися майном громад, необхідно створити чесну судову систему і відкритий реєстр, у якому описана історія, стан кожного об’єкта нерухомості та земельної ділянки. Це — основа. У Польщі ця система збереглася за радянських часів і в 1990-х дала змогу відбудувати економіку. В Україні господарнику складно зрозуміти, чи не заберуть у нього землю або майно після зміни влади і що з цими об’єктами робилося раніше. Це пригальмовує інвестиції. Та, поглянувши на попередні 25 років польського досвіду, можна сказати, що наші успіхи пов’язані не такою мірою з відкритим ринком, демократизацією, як передусім — з реформою місцевого самоврядування. Без неї не буде жодного розвитку».

ВИМАГАТИ РЕФОРМ

Україні Єжи Стемпень радить почати з того ж, з чого почала Польща на початку 1990-х. І процес реформування має піти швидше, бо є багатий європейський досвід. «Якби я був президентом України, я б поставив на створення системи прозорих реєстрів, місцевого самоврядування і незалежних судів. Це дає умови для розвитку, — каже польський експерт. — Українське суспільство, ЗМІ повинні вимагати цього від влади, бо це її компетенція. І починати робити вже, не заговорюючи питання другорядним. Раніше ми не вірили, що впаде комунізм, але готувалися. І коли з’явилася нагода — почали впроваджувати свої наукові розробки, ідеї. І ця реформа врятувала Польщу від олігархії, яка нині гальмує Україну. Якщо ж знову заглянути в історію, то зачатки місцевого самоврядування на українських землях ми знаходимо ще в XIV столітті. Я маю на увазі Магдебурзьке право. А це — приклад західного мислення, європейського самоврядування в той час, коли не було ні Московії, ні Речі Посполитої. Сьогодні реальне самоврядування є лише в Західній Європі, США, Австралії. І Україна повинна прагнути відновити в себе таку модель. Політики можуть багато говорити про свої програми, але я раджу перевіряти їхню щирість і компетенцію ставленням до місцевого самоврядування».