Доступно о децентрализации

На прошлой неделе после длительного промедления правительство, наконец, утвердило методику, по которой в Украине может быть создана новая матрица территориальных общин. Что это означает, какие последствия будет иметь для каждого гражданина и кто стоит на пути воплощения этой идеи в жизнь — «День» выяснял в интервью с ведущими экспертами в вопросах реформирования местного самоуправления: директором по науке и развитию Института гражданского общества, народным депутатом 1-го созыва, заместителем министра регионального развития и строительства Украины (2008—2010 гг.) Анатолием ТКАЧУКОМ и директором Института развития территорий, народным депутатом 6-го созыва, директором департамента местного самоуправления и административно-территориального устройства Министерства регионального строительства (2007—2010) Юрием ГАНУЩАКОМ.

— «Если децентрализация не начнется сверху, ее начнут снизу». Эти слова теперь уже бывший губернатор Днепропетровщины сказал в эфире «1+1». Как вы их понимаете?

Анатолий ТКАЧУК: — В декабре прошлого года по приезде из Днепропетровска я сделал маленький комментарий. Я был в областной государственной администрации, где было большое совещание, и слышал, как выступал ближайший соратник Игоря Коломойского. Его риторика ничем не отличалась от того, что транслировали представители «ЛНР»/»ДНР»: «Киев нас грабит», «мы сами все можем сделать» и так далее. Если слова Коломойского из той же «серии», то это действительно опасно.

Угрозой являются так называемые региональные элиты, которые не могут дорасти до национального уровня, поэтому хотят стать квазинациональным уровнем. Образование таких анклавов по Украине действительно является угрозой.

Поэтому мы с коллегами говорим нашим властям, что сильное государство в Украине — это не «супервертикаль». Это — государство, в котором разумно распределена власть между разными уровнями и органами. Такую сложную систему сложно разрушить и «подмять» под себя.

На горизонтали наших отношений «Украина-Запад» — «Украина-Россия» очень четко видно, кто из наших партнеров в какой «Украине» заинтересован. Запад всех наших президентов, Януковича в том числе, толкал в сторону децентрализации и демократизации. В Кремле того же Януковича убеждали в том, что нужна «жесткая вертикаль» и «закрутить гайки». Для чего? Ответ простой: в Кремле прекрасно понимают, что именно такая модель власти в Украине является слабой, более того, она полностью «ложится» в матрицу российской модели. Такую Украину Россия легко «глотает». Демократическую Украину с умным распределением полномочий на местах просто так не интегрировать в РФ.

«ФАКТИЧЕСКИ РЕФОРМОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ЗАНИМАЕТСЯ ОДИН ГРОЙСМАН»

— Вы ездите по Украине, насколько силен риск центробежного движения региональных элит? 

Юрий ГАНУЩАК: — Слова Коломойского можно по-разному трактовать. То, о чем говорил мой коллега, было в прошлом году в Днепропетровске и не только. Фискальная децентрализация немного успокоила ситуацию. Однако и нанесла вред: дисбаланс после «выравнивания» по доходам мы получили слишком большой, как для Европы — в три раза между городами, в два           — между областями. Но говорить сейчас, что нас «грабит Киев», не пристало, потому что фискальная децентрализация очень четко все поставила на свои места.

Поэтому слова Коломойского можно трактовать так: если Центр не будет активно работать, то все в реформе местного самоуправления, как и большинство того, что делается сейчас в стране, будет реализовано на волонтерских началах.

Мы сейчас много ездим по Украине. Были во Львове, в Хмельницкой, Закарпатской, Одесской областях. И видим, что народ «бьет копытом»: давайте нам больше власти... Институциональной реформы по децентрализации нет. Когда мы работали над ней в Министерстве регионального развития и строительства, была четко выстроенная организационная вертикаль, обученные люди как в центре, так и в регионах. За те два года мы сделали все: полный комплект документов, полномасштабное моделирование по всей территории Украины. Но институционально все еще ничего нет.

Фактически реформой децентрализации занимаются только Гройсман и Негода. Но Негода — это замминистра. И у него еще куча обязанностей. Это не тот уровень, на котором принимаются принципиальные решения.

Если такая ситуация и нет возможности закрепить реформу децентрализации за Минрегионстроем, мы предлагали назначить уполномоченного по этой реформе, как это было в Польше. У этого человека не будет «портфеля», но у него будет очень много работы со смежными министерствами.

После фискальной реформы более всего заинтересованы в децентрализации мэры городов районного значения. Потому что они попали в «тиски». Фактически даже при практическом увеличении бюджета (не объемов, а возможностей им распоряжаться) у них забрали те властные полномочия, за которые благодарен электорат, это — детские садики. Теперь это ответственность районного бюджета. С управленческой точки зрения, это логично. Потому что на этом уровне — сельские, поселковые, городские советы — нет детских садиков, только треть имеет амбулатории...

Закон «О добровольном объединении» говорит этим возмущенным мэрам городов районного значения: «Ребята, вы перейдете в высшую лигу, то есть станете такими, как город областного значения и район, лишь после того как осуществите добровольное объединение в соответствии с перспективным планом, который должен быть утвержден областью и согласован с Киевом».

А.Т.: — Продолжая тему тех, кто, как говорит мой коллега, «бьет копытом», у нас сегодня действительно есть четко выраженные группы, являющиеся либо очень сильными сторонниками быстрого объединения общин, либо же наоборот — резкими противниками. Первая группа — это сельские советы, находящиеся около больших городов: областных центров, городов-миллионщиков и т.д. У них есть еще нераспроданная земля и достаточно налогов... Например, в Чабанах — четыре АЗС на одной трассе. Я вообще не знаю, куда они будут девать деньги, которые будут собирать с этих АЗС. Так вот такие городки во что бы то ни стало хотят объединиться, чтобы их не поглотил Киев или другой областной центр.

Вторая группа — это мэры городов районных центров. Они достаточно мощны, но недовольны тем, что на них серьезно влияет районный совет, районная администрация. Поэтому идея фикс для них — это выход на новый статус, который позволит быть более самостоятельными. И они чрезвычайно заинтересованы в том, чтобы сделать этот процесс максимально быстро.

Третья группа — это группа противников — председатели небольших сельсоветов, которые находятся на периферии и страшно боятся любых движений по объединению, потому что у них нет ничего, но есть заработная плата, которую желательно сохранить до пенсии.

Сейчас появилась еще одна группа противников — это районные советы небольших районов. Потому что после реформы у них будет одна община, и тогда района не будет. Идея глав таких районов очень проста — не нужно ничего менять. Пусть будут сельские советы, но все полномочия — у нас, и мы будем руководить. Они видят себя первичным звеном в системе органов местного самоуправления, а сельские советы — это их «подчиненные»... Такой «угрозы» раньше не было, и ее не было бы, если бы не была проведена фискальная децентрализация до самой реформы местного самоуправления.

Сама по себе фискальная децентрализация — хорошее и нужное дело. Но логично ее проводить на третьем этапе. Первый — территориальная основа. Второй — полномочия. И третий         — наделение территорий под полномочия ресурсами.

Но у нас во власти есть так называемые защитники трудового народа, которые всегда всех «защищают». Вот они и сказали, что территориальную реформу делать мы не будем, потому что это вредно. Полномочия не передадим, потому что это же нас ослабит. Поэтому все это остается так, как есть, а поскольку с деньгами полная проблема, и если мы не проведем выравнивание по доходам, обострим межрегиональные проблемы, то соглашаемся на третий шаг — бюджетная децентрализация. В результате логичная схема завалилась, и хотим мы или не хотим, но после того как сделали третий шаг, должны вернуться к первому.

— И пересмотреть третий?

А.Т.: — Нет. Первый шаг теперь следует делать по факту последствий третьего.

— А дисбаланс между городами, о котором сказал пан Ганущак, от чего возник?

А.Т.: — Если до декабря прошлого года главной задачей сельского головы было никакого бизнеса не пускать в село. Потому что ему от того никакой выгоды не было, зато было много проблем: дороги разбивались, кому-то под домом бензином воняло и тому подобное. Поскольку до декабря прошлого года финансирование было по расходам. Если зарабатывали больше, чем тратили, разницу забирали. Меньше — добавляли. Поэтому лучше всего было ничего не иметь и сидеть на дотациях. Теперь же все принципиально меняется. Если ты не создаешь условия, чтобы у тебя на территории появился бизнес, то всегда будешь в худшем положении, чем тот, у кого эти условия есть. Вот сейчас по трассе едешь, и не совсем понятно: в одном селе — четыре заправки, а рядом другое село — ни одной. То есть там сработала такая ситуация, что один — не знаю, в чем был его интерес — дал согласие на выделение земли, а другой — не дал. И теперь у одного — куча денег, а у другого — ничего. Ведь что такое средняя заправка? Это 20 тысяч гривен прибыли в день. А это 5% акциза, то есть 1000 гривен в день — в сельский бюджет. На пустом месте! За год — более 300 тысяч гривен. И это только одна заправка.

Но это, конечно, увеличивает перекос. Потому что у одних нет, у других — есть. И одни становятся еще богаче, а другие — еще беднее.

«ДО РЕФОРМЫ 89% ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ БЫЛИ ДОТАЦИОННЫМИ»

— Какова пропорция? Сколько таких супер-богатых и живущих на дотацию?

Ю.Г.: — До реформы 89% органов местного самоуправления были дотационными. Из них 79% — глубоко дотационными. Дотация составляла более 50% их бюджета.

Сейчас говорить о дотациях вообще нельзя. Потому что они идут в города районного и областного значения и районы. А это приблизительно дотация для 300 субъектов. А 11 тысяч органов местного самоуправления  — села, поселки и города районного значения — остались без дотации, потому что они не подпадают под систему выравнивания. Те, кто договорился и имеет только субвенции на образование и детские садики, получают деньги из районного бюджета.

— Когда вы говорили о тех, кто поддерживает эту реформу, то сказали «только (!) Гройсман». В парламентско-президентской республике председатель парламента — это не так уж и мало, на самом деле. Тем более что Президент определил, что реформу децентрализации должны рассмотреть на Конституционной комиссии. Какова роль изменений к Конституции в нормальном проведении реформы местного самоуправления?

А.Т.: — Изменения к Конституции — это в основном профанация. Полноценный базовый уровень, что самое главное, можно делать и без изменений к Конституции.

Просто когда мы говорим, что необходимо изменить Конституцию, то речь идет о том, что мы сразу одним махом хотим сделать все и на районном, и на областном уровнях — исполнительные органы накачать полноценными полномочиями представительства.

Как правило, мало в каких странах это делалось сразу. До этого нужно дозреть.

Если мы говорим о районах, то можно сделать большие районы и там не нужно полноценного местного самоуправления, потому что там будет только два полномочия — здравоохранение и размещение государственных органов исполнительной власти. У района нет собственных закрепленных финансовых ресурсов. Поэтому там наличие районного совета и районного исполкома довольно сомнительно.

Что касается областного уровня, то здесь главные полномочия — это региональное развитие, планирование территории области. Поэтому даже нынешняя модель, немного модернизированная через законодательство, подходит...

Если мы ставим цель делать скорые и эффективные шаги — изменения к Конституции не нужны. Если же наша цель — сделать все за один раз через Конституцию, то здесь есть проблемы.

И еще. Создана конституционная комиссия. А кто из специалистов, лично занимавшихся практической децентрализацией, в ней представлен?

— Кто?

А.Т.: — Никто. Я знаю, там есть люди-ученые, написавшие много научных статей. Но никто из них не занимался предметными вопросами «в поле». Поэтому меня несколько настораживает, не будет ли предпринята попытка через все эти «согласования» провести несколько глупых норм, касающихся, например, особых статусов отдельных районов, особого представителя президента с непонятным местом в системе. Людям, которые туда не попали, рот не заткнешь. Но сегодня таких людей, которые могут встать и сказать, что это все бред и этого не нужно делать, гораздо меньше.

Поэтому есть такие риски. Чем шире шаг — тем больше рисков. Наша идея проста. Мы делаем маленькие шаги, но быстро и эффективно.

«НАШ ГЛАВНЫЙ ВРАГ — ЭТО «ШЕПТУН»»

— Почему не хватило политической воли на реализацию того плана, который вы предлагаете?

А.Т.: — Это вопрос не ко мне, а к партийным деятелям.

— Но вы же работали советником Гройсмана, когда он еще был министром.

Ю.Г.: — Не все, что советовалось, выполнялось. Но все равно за восемь месяцев была принята куча всего: концепция, закон о сотрудничестве, закон об объединении, изменения к бюджетному и налоговому кодексам, подзаконным актам. С этой точки зрения — прогресс очень большой.

Но в марте прошлого года, когда мы начали работать с Гройсманом, мы рисовали матрицу того, как это может быть. И сказали, что за два года можно провести реформы. Поэтому в Концепции мы написали «2014 год — принятие всех необходимых законов». Теперь 2014 год мы «профукали». В частности, Закон «Об объединении общин», который в июле или августе голосовался в парламенте и благодаря «Батьківщині» был завален. Поэтому сегодня разговоры о том, что можно провести реформу еще до выборов этого года, для меня выглядят странно.

— Кто-то тормозит этот процесс? В парламенте, Кабмине, Администрации Президента?

А. Т.: — Я думаю, что не сформирована сильная позиция треугольника «премьер — президент — парламент».

— В чем причина? Есть разные желания?

А. Т.: — Я не знаю, встречаются они или нет, о чем говорят. Потому что, например, когда Ющенко был Президентом, то он поначалу встречался с экспертами. Я там тоже бывал, еще не будучи советником Президента. Эксперты показывали ему, что удалось наработать и какие есть моделями.

Сейчас я не знаю, встречается ли премьер или президент с экспертами. Председатель ВР — встречается. Он создал соответственную группу. Без экспертов ты не услышишь критики, конструктивных предложений.

— То есть в Совет по реформам при Президенте не входят эксперты из местного самоуправления?

— Дело даже не в Совете. Самое важное — это прямая коммуникация носителя знаний с носителем принятия решений.

Наш главный враг — это «шептун». Это — человек, которого никто не видит, он не присутствует в информационном пространстве, но он просто заходит в кабинет, где принимаются решения, и рассказывает, почему то или иное решение не должно быть принято. Поскольку это человек непубличный, он не несет никакой ответственности за то, что говорит.

— Что реформа принесет обычным гражданам?

Ю. Г.: — Что у нас сегодня есть? 488       районов и 177 городов областного значения. Именно там, где предоставляется 98 % услуг. Это — образование, здравоохранение и множество других административных услуг. Когда мы проводим реформу административно-территориального устройства, у нас субъектов становится приблизительно 1000—1500. Но не 700.

Сейчас есть районы, где населенные пункты находятся на расстоянии 80 километров от районного центра. Хотя реальная зона влияния — 15—20 километров. Дальше — «мертвая» зона.

Вследствие территориальной реформы мы сделаем эти зоны влияния ближе. Фактически соединяем город с селом.

Более того, у нас заканчивается двоевластие — главы райгосадминистрации и городского председателя. Бизнес страшно не любит двух вещей. Первая — двоевластие, вторая — безвластие.

ДО ВЫБОРОВ ПРОВЕСТИ РЕФОРМУ НЕРЕАЛЬНО

— В контексте проведения административной реформы речь идет о том, что местные выборы в этом году могут быть перенесены. Это так?

А. Т.: — Есть две позиции. Во-первых — отсрочка выборов невозможна. Потому что отсрочить на два года нельзя. А отсрочка на полгода ничего не решает. Она бы решила, если бы мы уже были на пути, шло бы объединение и нам оставалось бы всего ничего...

Поэтому остается, с моей точки зрения, единственный логичный путь. Поскольку над Конституцией все равно работают и вроде бы собираются ее проголосовать. В переходных положениях надо прописать, что выборы в 2015 году происходят на срок полномочий два года. За два года происходит реформа, проводятся новые выборы и все.

Можно сделать по-другому. Прописать срок полномочий местного самоуправления три года. И это было бы правильно. Ведь пять лет — это много. Я не знаю ни одной европейской страны, где было бы пять лет. Даже на провинциальном уровне это четыре года, а на местном — два.

Ю. Г.: — Если бы приняли решение, о котором говорил Анатолий Федорович Ткачук, — закрыли бы глаза на то, что надо менять Конституцию. Утвердили перспективные планы, комплект законов, касающихся административно-территориальной реформы. И все. Выборы бы состоялись на новой основе, остальное нас не интересовало бы. А дальше два года делали бы конституционные изменения... Это — идеальный вариант, к нему готовы.

— Но?

Ю. Г.:  — Но у нас, как всегда, председателем профильного комитета поставили члена фракции, саботирующей реформы.

— Каковы мотивы? Люди заинтересованы в сохранении прежней системы?

А. Т.: — Нет. Соответствующие фракции вообще не заинтересованы быть в политическом пространстве — или ты проводишь реформу, или ты выступаешь против. Поскольку у тебя не хватает знаний и ума проводить реформы, ты пиаришься на том, что говоришь как это плохо. И получаешь свои «плюсы».

— Если бы наше интервью читали президент, премьер, что бы вы им хотели сказать?

А. Т.: — Что им надо встретиться с непосредственными носителями знаний. Без прессы. Поговорить предметно. Потом встретиться втроем, поговорить тоже предметно, согласовать между собой общую позицию. Без этого ничего не будет.

Ю. Г.:  — И забыть эту «совковую» систему организации власти. Когда есть официальная власть и есть реальная власть. И она сидит на Банковой, принимает реальные решения, но ни за что не отвечает. Все президенты, точнее, их клерки, пытались возобновить эту вещь. И так делается сегодня. В крайнем случае в Конституции давно уже было бы утверждено. Почему? Потому что это — пять лет, как проект лежит у всех на столе. Но там есть вещи, неприятные для президента, и есть вещи, неприятные и для правительства.

А. Т.: — Тот, кто получил власть, считает, что он может наилучше ею распорядиться. Поэтому ему каждый раз надо все больше и больше власти. И он думает, что, расширив власть, сможет пройти везде. В действительности — это только иллюзия. Ведь есть физиологические возможности для контроля, и они ограничены. Именно поэтому власть распределяется по секторам, уровням и полномочиям. И тогда общая структурированная система обеспечивает движение в целом.

— Есть ли будущее развитой цивилизованной Украины без административно-территориальной реформы?

А. Т.: — Нет, конечно. Если бы было, мы бы этим не занимались.