Удастся ли преодолеть бюрократическую машину?

Сегодняшний украинский чиновник, очевидно, не вызывает большой симпатии населения, в представлении которого он олицетворяет коррупцию и неэффективность. Бросается в глаза и чрезмерная раздутость чиновничьего аппарата - ориентировочно 300 000 госслужащих и 100 000 должностных лиц органов местного самоуправления. И вместо того, чтобы удовлетворять потребности граждан и обеспечивать эффективную деятельность государственных и местных институтов, эта армия служащих часто функционирует ради собственного интереса, высасывает и «распыляет» бюджетные ресурсы, которых при нынешней экономической беде и так мало.

Однако, как сообщил еще в прошлом месяце председатель Национального агентства по вопросам государственной службы Константин Ващенко, до конца года планируется сокращение госслужащих до 220 тыс. человек, а также постепенное изменение их количественного соотношения с сотрудниками органов местного самоуправления. Законодательно же изменения в сфере публичной службы будут обеспечивать законы «О государственной службе» и «О службе в органах местного самоуправления».

На прошлой неделе в первом чтении Верховная Рада приняла соответствующие законопроекты. Этим самым она сделала еще один важный шаг по выполнению Соглашения об ассоциации с Евросоюзом, коалиционного соглашения (хотя с большой задержкой), Программы деятельности Правительства и Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. Законопроекты готовились с привлечением Нацагентства о госслужбе, Минрегионального развития, международных экспертов, в том числе по программе SIGMA / ОЭСР, которые признали его соответствующим европейским принципам государственного управления.

Однако ни принципиальность данных законопроектов, ни их важность для формирования новых принципов публичной службы не нашли отклик в сердцах народных депутатов, а голосование за них в очередной раз обнажило определенные проблемы в коалиции, которые становятся все более очевидными в последнее время. Из-за отсутствия голосов эти документы почти были провалены. Чтобы получить минимальные 226 голосов за законопроект «О государственной службе», председателю ВРУ Владимиру Гройсману пришлось 19 раз проводить процедуры: сигнальное голосование, возвращать документ к рассмотрению и ставить его на повторное голосование.

Объяснение событиям в парламенте дает «Дню» народный депутат от «Батькивщины» Алена ШКРУМ. «Мы должны были провести эту реформу еще в 1-й месяц работы новой Рады, ведь законопроект был наработан уже в сентябре, - говорит депутат. - Он реформирует госслужбу и правительство, которое должно его подать в рамках коалиционного соглашения еще в декабре. Однако правительство оттянуло этот процесс до сегодня, а в кулуарах ходили слухи, что оно вообще не собиралось подавать этот документ и реформа госслужбы никогда не должна была быть проведена, потому что она меняет многое не в пользу чиновников». По словам Шкрум, правительство решилось подать только после заявления группы депутатов о готовности сделать это самостоятельно, а также провести информационную кампанию о нарушении коалиционного соглашения Кабмином. «На правительство также давили европейцы и говорили, что если законопроект не будет принят до лета, то они не дадут нам средства, уже выделенные на реформу госслужбы - более € 100 млн, - продолжает парламентарий, - также была опасность, что депутаты провалят законопроект, ведь правительственная фракция не предоставляла необходимое количество голосов - около 40 депутатов из «Народного фронта» не голосовали. И у нас не набралось бы голосов, если бы мы не убедили депутатов-свободовцев поддержать нас. Данный законопроект не нравится многим чиновникам, поэтому против него может быть начата огромная антикампания».

Алена Шкрум описывает содержание преобразований, прописанных в законопроекте «О государственной службе»: «Он предусматривает открытые конкурсы на все государственные должности, в том числе на наиболее корупциегенные, кроме политических должностей министра и заместителей министра. Для этого создан вебсайт, на котором будут представлены все вакансии на государственной службе, куда сможет подать документы любой человек по открытому конкурсу. Будет создана Комиссия по госслужбе из 12 человек, среди которых 4 будут представителями гражданского общества. Для наиболее важных должностей мы будем требовать онлайн-трансляций конкурсного отбора». «Во-вторых, будут разграничиваться политические и административные должности, вводится позиция государственного секретаря, как высшей руководящей должности в министерстве, - рассказывает парламентарий. - Чиновники на административных должностях не будут зависимыми от министров и замов, ведь они будут назначаться по конкурсу и не будут зависимыми от политиков».

Последний принципиальный момент, по словам депутата от «Батькивщины», - введение карьерной государственной службы. «За всю историю Украины было лишь 2 случая, когда люди пришли на должность младшего специалиста и стали заместителями министра, - приводит пример Шкрум, - У нас нет карьерной службы, ведь чиновники повышают приближенных к себе людей. По новому законопроекту, если ты хорошо работаешь, то тебя будут повышать, если нет - выписываются выговоры. Это будет поощрять людей работать и увеличивать эффективность своей работы».

Важность принятых законопроектов подчеркивает и коллега Алены Шкрум, заместитель председателя парламентской фракции «Блок Петра Порошенко» Анатолий МАТВИЕНКО: «Эти документы соответствуют основным условиям и требованиям международных структур и важны для принятия, ведь должна быть институциональная память». «Что касается местных органов власти, то там со стороны государства несколько зарегулированная служба, - продолжает комментировать «Дню» народный депутат. - В Европе функция регуляции соответствия, конкурсов, определения квалификации, реакции на нарушения отдается ассоциациям соответствующих органов местного самоуправления. У нас же ассоциации практически никаких подобных функций не имеют, а все администрирование и регулятивные функции отданы органу государственной службы. Поэтому справедлива критика, что мы нарушаем Хартию о местном самоуправлении, ведь оно не входит в систему органов госслужбы, а должно иметь независимые учреждения. Соответственно, нужно проверить, насколько мы нарушаем этот принцип».

О том, удастся ли Украине провести реформу и заложить основы для эффективного государственного управления, «День» спросил у председателя правления Центра политико-правовых реформ Игоря КОЛИУШКО:

- Очень важен законопроект о госслужбе в новой редакции, ведь он многое меняет. Закон о службе в органах местного самоуправления является производным от него и менее революционный, чтобы сильно изменить существующее положение дел.

Ныне действующий закон о госслужбе был принят в 1993 году и уже безнадежно устарел. До того ни в СССР, ни в Украине не было законодательства о государственной службе в европейском смысле этого термина. Поэтому в законе было сделано много ошибок и компромиссов, ведь сама постановка вопроса была очень новой. И уже не менее 10 лет в Украине идет работа и дискуссия о необходимости этого закона в новой редакции. Даже в 2011 году это удалось сделать - под эгидой тогдашнего министра юстиции Лавриновича был подготовлен в целом неплохой законопроект, но ко второму чтению в Верховной Раде из него сделали такое, что почти всякий смысл во вступлении в силу пропал. Поэтому всех устраивало, что он так и не вступил в силу - правительство не ввело его в действие из-за отсутствия денег в бюджете, ведь им предусматривалось повышение зарплаты госслужащим, а все остальные силы и эксперты не настаивали на нем, потому что он имел очень много концептуальных недостатков. Поэтому после победы Майдана весной прошлого года все заговорили о необходимости нового закона о государственной службе. Аж в июле была сформирована рабочая группа во главе с руководителем НАГС Константином Ващенко, в ее состав вошло много представителей экспертного сообщества из общественного сектора, ученых, и в целом они очень плодотворно поработали, до сентября подготовив соответствующий законопроект. Позже правительство его «дорабатывало», несколько испортив, и наконец документ попал в Верховную Раду. Теперь профильным комитетом сформирована большая рабочая группа из 45 человек, которая будет готовить его ко второму чтению. Риск того, что он будет вновь испорчен, остается, но будем надеяться, что дважды на те же грабли мы не наступим. Тем более, в группе присутствуют люди, которые будут пытаться этого не допустить.

Относительно основных задач этого закона, то, в первую очередь, это четкое отмежевание государственной службы от политической деятельности. Госслужащие должны быть аполитичными - предварительные декларативные нормы закона не срабатывали, поэтому в законопроекте четко написано, что они не имеют права быть членами политических партий. Они имеют право баллотироваться на выборах, предварительно согласовав это со своим руководством, а в избирательную кампанию идут в обязательный отпуск за свой счет и т.д. Назначение на все должности в госслужбе - от самых низких до самых высоких - должно происходить на конкурсной основе. Формируется комиссия высшего корпуса государственной службы как коллегиальный орган, в который будут входить в том числе представители общественности, чтобы контролировать назначение и увольнение с высших должностей в государственной службе. Вводятся должности госсекретарей в министерствах - это должностные лица, которые должны руководить аппаратом министерства и будут защищены от политических увольнений и назначений. Делается боязливая попытка повысить зарплату госслужащим. В связи с этим предлагается лишить их особого пенсионного обеспечения - они должны стать в равных условиях с другими категориями работающих и т.д.

Вообще, государственные служащие должны обеспечивать выполнение законов и служение гражданам. Государственная служба не является конечной целью реформы, которая сейчас проводится в стране, цель - создать эффективную систему государственного управления по соблюдению законов, предоставлению административных услуг, эффективному использованию бюджета, эффективной разработке и внедрению реформ. Для этого нужно изменить правила организации самой государственной власти, для чего уже в сентябре-октябре прошлого года подготовили соответствующие изменения в законы «О Кабинете министров Украины» и «О центральных органах исполнительной власти». К сожалению, эти изменения не двигаются, ведь правительство отказалось их вносить в парламент, а депутаты никак не решат между собой, кто это должен сделать. Этот закон должен изменить правила работы. Вторым шагом должно быть изменение закона «О государственной службе», который меняет правила попадания во власть и статус тех, кто в нее попал. И уже третьим шагом должна быть люстрация, которая будет ставить барьер для тех, кто не должен попасть во власть. Но у нас все получилось наоборот. В мае прошлого года приняли закон о люстрации, который используют, чтобы увольнять многих людей, но прозрачной процедуры приема на госслужбу нет. Поэтому весь год у нас происходят процессы, аналогичные тем, которые были в предыдущие времена, - тогда всех увольняли, назначали «своих» людей. И из-за отсутствия закона о госслужбе у нас это до сих пор продолжается - массово в министерствах на должности директоров департаментов назначаются люди без конкурсов через патронатные службы министров, раздутые по полсотни людей, что не способствует оздоровлению нашей системы госуправления.