Не получится ли так, что децентрализация обернется централизацией?

23 июня во время заседания Нацсовета реформ Президент Украины Петр Порошенко заявил, что он ожидает от Венецианской комиссии письменное заключение про изменения в Конституцию Украины до утра 26 июня. «Я бы просил, чтоб в пятницу после получения вывода Конституционная комиссия имела возможность официально обсудить и утвердить предложенный проект», — отметил он. Порошенко также подчеркнул, что не будет разрешена никакая федерализация. «Вопрос обороны государства, вопросы безопасности, общественного порядка, внешних отношений, ключевые вопросы, которые держат целостность и вертикаль власти в государстве, будут отнесены исключительно к компетенции государственной власти», — сказал Глава государства.

Заявление Президента в том, что «не будет разрешена никакая федерализация», можно только приветствовать. Однако возникает огромное количество вопросов по поводу подготовки изменений в Конституцию. Децентрализация является требованием местных громад и экспертной среды. Этот лозунг был одним из самых популярных на выборах. И именно на децентрализации делают акцент международные партнеры. Так же о ней говорят представители страны-агрессора России, очевидно, понимая несколько иное, нежели передачу больших полномочий и ресурсов местным громадам. Но что значит децентрализация «по-путински»? Какие угрозы она несет?

«Требование России к децентрализации и федерализации Украины звучит странно, — комментирует «Дню» немецкий политолог, доцент кафедры политологии Киево-Могилянской академии Андреас УМЛАНД. — Она явно не связана с заботой России о правах национальных меньшинств в Украине. Это связано с тем, чтобы, как и в случае с Крымом, можно было воспользоваться ситуацией, чтобы влиять на ее внешнюю и внутреннюю политику. Но на фоне авторитаризма в России, требования к разделению власти в Украине выглядят несерьезными. Российская Федерация сама по себе не настоящая федерация, а централизованное государство».

«ЦЕЛЬ ПУТИНА — В УСЛОВИЯХ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ КОНТРОЛИРОВАТЬ УКРАИНУ»

По мнению аналитика Института международных отношений Варшавского университета Анджея ШЕПТИЦКОГО, цель Путина — далеко не благосостояние Украинского государства: «Главная цель Путина заключается в том, чтобы в условиях децентрализации Украины контролировать ее с помощью некоторых регионов. Он хочет парализовать власть в Киеве благодаря этому. Используя Донбасс, разные «ЛНР» и «ДНР», а также некоторые регионы в юго-восточной Украине, Путин также хочет заблокировать украинские реформы и движение страны  в направлении Европейского Союза».

А теперь вернемся к тому, как видят децентрализации в Украине. Этот процесс должен в первую очередь зависеть от работы Конституционной комиссии (КК), которая обязана быть открытой и доступной. Потому что без контроля экспертной среды и общественности может существовать опасность закрепления диспропорций во власти в сторону ее узурпации одной из ветвей или внесения в Конституцию положений, которые могут поставить под угрозу дальнейшее существование Украины в формате унитарного и суверенного государства.

Но к открытости работы Конституционной комиссии (КК) возникли вопросы, даже у ее членов. В минувшую среду состоялось заседание рабочей группы КК по вопросам децентрализации — больше чем через месяц после предыдущего. Но неожиданными стали материалы, розданные ее членам. «Предложенный текст, по словам главы Комиссии, подготовил «секретариат группы», — пишет на своей страничке в Facebook заместитель председателя ВРУ Оксана СЫРОИД. — Кто формировал такой «секретариат», кто были члены этого «секретариата» и когда и как он работал — неизвестно. Предполагаю, что такая таинственность в подготовке обусловлена содержанием предложенных изменений».

Так какие же изменения предложил «секретариат»? «Документ предусматривает существенную концентрацию полномочий Президента, — продолжает парламентарий, — прежде всего: 1. Полномочия Президента досрочно прекращать полномочия выборных местных органов власти (мэров, городских, районных, областных рад) с возможностью назначения прямого президентского правления через специального уполномоченного сроком на 1 год. 2. Сохранение старой системы двойного подчинения — представителем государства (префектом) на местах будет лицо, которое назначается Президентом по представлению правительства, но может быть уволено по усмотрению главы государства. То есть опять создается система, где правительство будет работать без «рук», потому что «руки» будут полностью зависеть от Президента. 3. Предоставление Президенту судебной функции — отмена решений префектов в случае нарушения ими Конституции или законов». По словам Сыроид, «если бы во время Майдана такие полномочия были у Януковича, то он бы абсолютно конституционным путем прекратил полномочия местных органов власти, которые поддержали Майдан, и спокойно назначил своих уполномоченных сроком на 1 год». «Тогда бы не было нынешнего спора вокруг изменений в Конституцию, а еще не было бы войны, «ДНР» и «ЛНР» и, в итоге, Украины тоже не было бы», — делится размышлениями заместитель председателя парламента.

Что это за «секретариат» и кто является источником предложений, которые ставят под сомнение децентрализацию власти? «Секретариаты всех групп были публично сформированы еще на первом заседании Конституционной комиссии, также были назначены секретари каждой из групп. Они отвечают за то, чтобы все члены КК вовремя получали документы, их собирали вместе на заседание и согласительные совещания», — рассказывает «Дню» помощник заместителя главы АП Алексея Филатова. «Предложения по изменениям в Конституцию поступают от всех членов комиссии, ряда общественных организаций и обобщаются, — комментирует «Дню» советник председателя Верховной Рады, член секретариата Конституционной комиссии Ульяна ГРАЧЕВА, — Поэтому членами КК были подготовлены предложения и материалы, которые раздавались рабочим группам, но это были лишь материалы для обсуждения, а не текст изменений в Конституцию. В группе по децентрализации сведением рабочих материалов всех членов рабочей группы должен заниматься харьковский институт. И все предложения, которые предоставлялись членами КК, рассылались всем членам рабочей группы».

Так откуда поступали предложения об изменениях в Конституцию, которые подчеркнула депутат Оксана Сыроид? На этот вопрос косвенно ответил председатель парламента и председатель КК Владимир Гройсман, слова которого перекликаются с заявлениями Президента. В прошлый понедельник, выступая в Одессе во время встречи с представителями органов местного самоуправления, он отметил, что на смену государственным администрациям придут исполкомы, будет обеспечено повсеместность местного самоуправления, появятся префекты с контрольной и координирующей функцией. Гройсман рассказал, что изменениями предлагается предоставить Президенту право принимать решение о прекращении полномочий местных органов власти в случае принятия ими решений, которые могут привести к нарушению суверенитета и нанести вред территориальной целостности государства.

Несмотря на возмущение коллег из-за содержания проекта изменений и непрозрачность процедуры их написания, 19 июня председатель Конституционной комиссии уже представил их в Венецианской комиссии. Более того, Президент уже завтра даже ожидает выводов от этой комиссии. И непонятным остается то, почему представители Конституционной комиссии, которые должны готовить эти изменения, будут обсуждать их после Венецианской комиссии. Фильтром в этом процессе может стать Верховная Рада, которая должна голосовать за данный документ. «Если те дельные замечания, которые мы выражаем, до момента их внесения будут учтены, тогда мы считаем, коалиция найдет голоса, чтобы сначала отправить проект изменений Конституции в Конституционный суд, а затем проголосовать их окончательно», — прокомментировал «Дню» народный депутат, член Конституционной комиссии Руслан СИДОРОВИЧ.

«Я НЕ ВОСПРИНИМАЮ ПОЗИЦИЮ, ЧТО ПРЕФЕКТ, ЧИНОВНИК ИЛИ УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПОДЧИНЕНЫ ПРЕЗИДЕНТУ»

О том, что происходит внутри КК при подготовке изменений, о влиянии Администрации Президента на конституционный процесс, противодействие угрозе федерализации Украины и узурпации власти «День» пообщался с профессором, одним из авторов Конституции Украины, заместителем председателя Конституционной комиссии Виктором МУСИЯКОЙ:

— В прошлую среду состоялось заседание рабочей группы Конституционной комиссии (КК) — больше чем через месяц после предыдущей. Утром в тот день мне позвонили по телефону из приемной председателя нашей рабочей группы и КК Владимира Гройсмана и проинформировали о нем. Я спросил, есть ли какие-то материалы и наработки, а мне ответили, что их принесут на заседание группы. За пять минут до его начала нам раздали эти наработки, и мы во время заседания знакомились с ними. Мы с коллегами обратили внимание на те контроверсийные положения, о которых писала Оксана Сыроид, ведь они вызывают настоящее удивление. Сколько еще раз можно наступать на те же грабли?

Эти положения очень напоминают механизм назначения генпрокурора: в законе написано, что Президент назначает его по представлению Кабмина и согласию Верховной Рады, но освобождает без представления Кабмина. Однако надо понимать, что тот, кто освобождает от должности без каких-либо представлений, может контролировать соответствующее должностное лицо, которое становится в зависимость. Таким образом, это подчинение без юридических оснований правоохранительного органа президентской вертикали, которую снова начинают выстраивать в нашей стране. То же самое с местным самоуправлением. Я не воспринимаю позицию относительно того, что префект, урядник или уполномоченный должен быть подчинен Президенту. С моей точки зрения, его полномочия должны быть исчерпывающе перечислены в Конституции. Согласно же предложенным положениям, Президент может останавливать акты органов местного самоуправления, которые идут вопреки Конституции и законам. И если речь идет о том, что полномочия префекта могут устанавливаться законами, то получается, что какой-то следующий созыв Верховной Рады может менять его статус.

Нельзя оставлять без внимания и определение ключевых понятий и терминов для местного самоуправления. У нас об административно-территориальном устройстве написано: «громада», «район», «регион». Регионы — это области, АР Крым, города Киев и Севастополь. Но самого определения региона нет. В определении «громады» сказано, что это поселение — село, поселок и город с прилегающей к ним территорией. Но в украинском языке «громада» означает человеческий субстрат — людей. А территориальная «громада» — это люди, которые живут на определенной территории. Получается: у нас убрали термины «территориальная громада», «село», «поселок» и «город», взяв вместо этого только одну категорию «громада». Но у нас об этом не говорят, а определяют, что «громада» — это только поселение. В документе же говорится «органы самоуправления громады», поэтому возникает вопрос: это органы жителей или как поселение? Я отмечал, что надо до конца разобраться с терминами, взять их за основу и работать с этим. Но вдруг я узнаю, что Венецианской комиссии уже презентуют проделанную работу. Но я не знаю, в каком она виде.

—  А кто должен был осуществлять эти наработки?

— Их должна была осуществлять как минимум рабочая группа. Возможно, я пропустил создание «секретариата», о котором идет речь. Вообще, секретариат — это орган, который собирает материалы и предложения от членов рабочей группы, обобщает, делает таблицу, показывает, кто и что предлагает, эта таблица должна была бы выноситься на заседания рабочей группы и обсуждаться. Но этого у нас не было. Однако неожиданно появляется этот проект, который презентуют Венецианской комиссии (ВК). Эти процессы напоминают работу Андрея Портнова, действовавшего от имени Конституционной ассамблеи, которая не видела проект конституционных изменений. Они рассматривали какие-то наработки на заседании рабочей группы, были не согласны с ними, разрабатывали свои материалы, но в результате в Венецианскую комиссию пошли наработки Администрации Президента. Но в Венецианской комиссии работают неглупые люди, которые определили, что Конституционная ассамблея подала не собственный проект изменений, а разработанный в АП.

Нынешняя ситуация в известной мере похожа на тот эпизод — рабочая группа не проголосовала и не приняла за основу наработанный документ. Согласно механизму взаимодействия с ВК, Конституционная комиссия в полном составе должна была утвердить проект изменений и через Верховную Раду или Президента передать в международную институцию. А сейчас был презентован какой-то «полуфабрикат» о децентрализации, а не проект конституционных изменений. Поэтому на следующем заседании я буду поднимать вопрос: какой же проект мы готовим? Комиссию разбили на три рабочие группы, которые работают по трем направлениям: права и свободы человека и гражданина, правосудие и смежные институты — прокуратура и адвокатура, децентрализация. Теперь получается, что нас ориентируют только на децентрализацию, а другие два направления мы вообще отбрасываем. Надо определиться: мы будем делать единый законопроект с наработками всех рабочих групп или каждый из них будет идти отдельно?

«НУЖНО РАБОТАТЬ ОЧЕНЬ ЧЕТКО, ЧЕГО ЕЩЕ ДО СИХ ПОР НЕТ»

— Получается, что Администрация Президента пытается взять весь конституционный процесс под свой контроль и «продавливать» свой проект конституционных изменений.

— Конституционная комиссия создана Президентом, и, разумеется, АП имеет какое-то отношение к подготовке каких-то материалов. У нас есть предыдущий опыт, мы все проходили и видели, поэтому, если конституционный процесс происходит серьезно, этот опыт надо учитывать и не повторять старых ошибок. В Конституционную комиссию и ее рабочие группы входят специалисты и эксперты, представители разных политических сил и т.д. В группах по правосудию и по правам, свободам и обязанностям происходит активная работа с бойким обсуждением конкретных статей проекта Конституции. А откуда взялись наработки по децентрализации, я не знаю, ведь мы проводили только одно обсуждение.

Однако существуют прошлогодние наработки по децентрализации, которые были написаны еще во времена вице-премьерства Владимира Гройсмана. Потом они были доработаны в Администрации, поданы в Раду, отозваны, ведь законотворческий процесс пошел заново. В сущности, первое заседание нашей рабочей группы над законопроектом шло исходя из этих наработок и учитывая наработку нашей экспертной группы. Но к тексту, который получился в результате, мы с нашими коллегами отношения не имеем. Его можно было бы доработать до конца месяца в рабочей группе или до начала следующего месяца, конечный вариант вынести на Конституционную комиссию, обсудить, принять окончательное решение и передать Президенту как субъекту законодательной инициативы. И дальше двигаться по законотворческому алгоритму. Смысл процесса в том, чтобы одобрить изменения в Конституцию на нынешней сессии Верховной Рады. И очевидным является то, что для этого работу нынешней сессии парламента придется продлять до середины августа. Ведь потом правки надо подать в Конституционный суд, которому необходимо около 10 дней, чтобы выработать вывод. Дальше все необходимо окончательно проголосовать, одобрить и отправить на окончательное голосование в ВРУ. Но для этого надо работать очень четко, чего до сих пор нет.

— Российское руководство, говоря для западной аудитории, использует красивое слово «децентрализация Украины». Но что в действительности они имеют в виду?

— Россия до сих пор даже не признает своего прямого участия в вооруженном конфликте на Донбассе. Но об этом должен думать наш Президент. А нашему обществу и нам политически уже надо окончательно определяться — нужно выяснить, что у нас — перемирие или нет, ведь агрессор его не придерживается. Должно происходить четкое соблюдение алгоритма Минских договоренностей с прекращением огня, отведением вооружений и т.д., а уже потом надо говорить обо всех остальных элементах соглашений, в том числе о местных выборах. Поэтому мы не должны оценивать точку зрения России, а должны вырабатывать свою и ей следовать. Только тогда мы сможем поднимать вопрос перед нашими иностранными партнерами, чтобы они подталкивали противоположную сторону конфликта к миру.

В Конституции и близко нет никакой федерализации. И надо не идти на поводу у Кремля, террористов и выполнять их прихоти. Я считаю, что на уровне регионов нужно предоставить максимальные возможности развиваться наиболее децентрализовано и самостоятельно — это 3-й уровень самоуправления. И не должно быть так, чтобы председатели советов одновременно возглавляли и исполнительные органы, ведь иначе может начать разрастаться местная олигархия, потому что в регионах увидят, что можно ставить какие-то условия центру. Надо четко развести функции и полномочия, предусмотреть все нюансы, которые есть в механизмах децентрализации. И не должно быть экономических и правовых оснований для федерализации.

— Сегодня президентская вертикаль в парламентско-президентской республике имеет незаурядные позиции. К этому можно отнести влияние на правоохранительный и силовой блок, кроме МВД, на судебную ветвь власти через Высший совет юстиции и на Верховную Раду через крупнейшую парламентскую фракцию. Нет ли в этом опасности узурпации власти?

— Среди перечисленного есть сентенции, заставляющие быть настороже и реагировать соответственно. Близкие к Президенту люди в парламентских фракциях, правительстве или Администрации повторяют старые ошибки. Но я думаю, общество способно отреагировать на подобные симптомы, но их надо отслеживать и сообщать о них. Ведь больше никто не будет терпеть узурпацию власти по каким-то скрытым формулам. А записать узурпацию власти в Конституцию — значит расписаться в том, что мы не способны влиять на организацию собственной жизни.

После прошлогодних событий на Майдане представители власти пообещали возвращение конституционного строя парламентско-президентской республики. Разумеется, все президенты стремились подмять под себя власть, и их никогда не устраивало количество и содержание полномочий. И мы всегда слышали от глав государства оценку Конституции, а затем попытки исправить ее. Но Президент Порошенко сказал, что он будет первым Главой государства, который не станет грести под себя полномочия, а, наоборот, поделится ими. Поэтому нам надо смотреть, какие механизмы предлагаются, и привести их в соответствие с Конституцией и отмеченными идеями. Содержание сегодняшнего Главного закона не дает оснований, чтобы за его статьями спрятать президентскую форму правления.